为深入贯彻中央关于大兴调查研究的部署要求,根据常委会主任会议成员开展重点课题调研的计划安排,结合党的主题教育, 3 月至 6 月中旬,我们以走、看、访、谈、问、查相结合的方式,综合运用循迹式学习、互动式交流、参与式履职、夜聊式接待、督查式指导等多种手段,开展“深化人大践行全过程人民民主基层单元建设”课题研究。 多次组织召开专题学习会议,学思践悟习近平新时代中国特色社会主义思想,聚焦全过程人民民主重大理念,开展溯源研究,体系化思考人大践行全过程人民民主基层单元(以下简称基层单元)建设的“四梁八柱”。 先后赴全省 11 个设区市及 21 个县(市、区),实地考察城区、郊区、山区、海岛等不同地域的人大代表联络站 29 个,与基层人大开展互动座谈 25 场次,参与人大代表联络站“民主恳谈”“代表夜聊”等多场活动,全面了解、深入感受、客观总结近一年来各地推动基层单元建设的特色做法、基本经验和阶段性成效,查找分析在探索实践过程中产生的普遍性、共性问题,并就持续深化基层单元建设提出意见建议。

一、开展基层单元建设的历史和发展脉络

全过程人民民主重大理念是对社会主义民主政治理论的重大发展,是我们党对民主政治发展的规律性认识达到新高度的显著标识。 浙江是全过程人民民主重大理念的重要萌发地和先行实践地,习近平同志在浙江工作期间对全过程人民民主作出系列论述并亲自推动实践。 2003 年 5 月,习近平同志在杭州市西湖区翠苑社区考察时作出“民有所呼、我有所应,民有所呼、我有所为”的重要指示。 2005 年 1 月,习近平同志在杭州市余杭区小古城村调研时作出“村里的事情大家商量着办”的重要指示。 2005 年 6 月,习近平同志在金华市武义县后陈村调研时强调,“民主政治不是一个环节的问题,一个环节解决不了民主政治问题”,“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督都要配套完善”,“民主的管理、决策、监督,不仅能保障民主选举的成果,而且可以解决民主选举尚不完善带来的一系列问题”。 习近平同志充分肯定后陈村建立全国第一个村务监督委员会的做法,亲自提炼并指导推动“后陈经验”创新发展。 这些都与党的十八大后习近平总书记关于全过程人民民主重大理念一脉相承,是总书记留给浙江关于基层民主政治建设的宝贵理论财富、精神财富和实践财富。

多年来,我省各级人大认真学习贯彻习近平同志在浙江工作期间关于全过程人民民主和人大制度的系列论述精神,推动新世纪以来的全省人大工作创新发展、与时俱进。 2004 年,习近平同志在首次全省人大工作会议上强调,“加强乡镇人大建设”,“对街道如何开展人大工作应积极进行探索和研究”,为加强基层人大工作带来强劲动力。 近 20 年来,全省乡镇人大(人大街道工委) 在同级党委(街道党工委)的领导和上级人大的指导下,开拓进取、务实创新,逐步探索并打造了“代表联络站”“民主恳谈-参与式预算”“民生实事项目代表票决制”“街道居民议事会”等一系列

“金名片”,推动我省基层民主政治建设取得丰硕成果。

2021 年 10 月,中央召开首次人大工作会议,系统阐释全过程人民民主。 全省各级人大加强学习贯彻和溯源研究,紧紧抓住中央有部署、群众有需求、实践有基础的契机,接续用好“宝贵财富”,全面启动基层单元建设,助力打造全过程人民民主人大实践高地。 省人大常委会在省委的领导下,加强顶层设计,印发指导意见,按照落地基层、试点先行、全省推广的思路稳步推进,重点以数字化改革为牵引,迭代升级人大代表联络站。 截至目前,基层单元建设覆盖全省全部乡镇街道和 1500 多个代表联络站。

基层单元建设是立基于我省各级人大长期在基层发展全过程人民民主,加强基层民主政治建设丰厚实践的全新探索。 回顾一年多来的工作,调研组深刻认识到,基层单元是各级人大在乡镇街道和城乡社区具体实施全过程人民民主的系统性、制度性、开放性实践载体;是依托代表联络站(基层联系点)承接各级人大和“一府一委两院”到基层听取意见,密切人大代表与人民群众联系,健全吸纳民意、汇集民智工作机制的“基层民主民意表达平台”;是通过基层人大履职行权、各级人大代表在基层依法履职,促进人民群众有序政治参与,发展全过程人民民主,具体地现实地实现人民当家作主的“基层民主综合体”。 其主要内容是:

从基层民主政治建设目标任务上看,基层单元把全过程人民民主重大理念贯穿于基层政治过程、政治体系、政治领域全过程全方位全链条,助力人大及“一府一委两院”工作、代表履职更具民主成色和底色,有利于发展最广泛、最真实、最有效的人民民主,为打造全过程人民民主人大实践高地奠定坚实的基层民主政治基石。

从基层民主政治建设站位定位上看,基层单元通过建立健全一整套实用管用的为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的工作体系、制度体系和程序机制,有利于拓展民主渠道,丰富民主形式,探索与完善更有获得感的人民当家作主基层制度保障体系。

从基层民主政治建设抓手举措上看,基层单元以能力体系建设为牵一发而动全身的关键,推进基础工程和主体工程建设。 基础工程着眼于推进代表联络站和基层联系点等法定平台一体建设、融合发展、规范运行,打造全过程人民民主人大实践高地的 “基层民主民意表达平台”。 主体工程着眼于推动乡镇街道人大工作制度化、规范化、实效化、体系化,充分发挥各级人大代表主体作用,打造全过程人民民主人大实践高地的“基层民主综合体”。

二、当前推进基层单元建设的主要做法

代表联络站建设是基层单元建设的基础工程。 省人大常委会谋划部署基层单元建设一年多以来,各地坚持以习近平法治思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导,聚焦基层单元“五个能力”提升,做实“联商督促智”五个方面功能,推动代表联络站迭代升级,保障全过程人民民主更好植根基层。

第一,提升民意供给能力,更好承载各级人大核心业务下沉听民声。 习近平总书记强调,要“深入推进科学立法、民主立法、依法立法”,要“实行正确监督、有效监督、依法监督”,要“推进人大协商、立法协商,把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。 修改后的地方组织法明确,县级以上人大常委会通过建立基层联系点、代表联络站等方式,密切同人民群众的联系,听取对立法、监督等工作的意见和建议。 各地发挥代表联络站面大量广的优势,将人大立法工作链条延伸到代表联络站,以线上线下方式广泛征求人民群众对人大立法工作的意见建议,加强面对面座谈和键对键调查,大规模推进人大立法协商,提升立法质量。 一年多来,全省实现 260 多件次地方性法规、决定等直达代表联络站,收到意见建议 29 万多条,促进数字经济、民营企业、电子商务发展等一大批意见通过地方立法予以回应。 全省各级人大向代表联络站推送监督议题 1300 多件次,收到意见建议 74 万多条,补上消费券使用漏洞等一批群众意见得到采纳和处理。 杭州建立常委会会议前组成人员带着审议议题进站听取意见的制度,提升审议发言质量。 宁波围绕国有资产监督管理建立特色站,就承接细分领域的监督工作开展探索。

第二,提升民主贯通能力,更好承载各级“一府两院”进站聚民智。 习近平总书记强调,各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系,是实行人民代表大会制度的内在要求,是人民对自己选举和委派代表的基本要求。 各地制度化、规范化推进各级“一府两院”进站联系代表和群众,围绕重大规划、重大项目、重大政策、重点工作听取人民群众的意见建议,广泛开展协商, 找到全社会意愿和要求的最大公约数。 在省人大的部署和推动下,各地积极向同级党委汇报,加强沟通,11 个设区的市和 90 个县(市、区)制定“一府两院”等国家机关进站制度规定,制度化规范化推进民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,确保国家机关在决策、执行和监督落实的各个环节都能听到人民群众的声音。一年多来,全省国家机关进站 3. 7 万次,进站人员 17 万人次,探索形成绍兴“局长代表面对面”、台州“国家机关进站业务清单”、舟山“书记市长进站”等经验。 省政府通过代表联络站征求对全省 2023 年度十大民生实事的意见,共收集到 38 万多条具体建议。 各地立足用好“一府两院”进站这一制度资源,探索代表联络站根据民情反映,提炼重大焦点问题,主动约请“一府两院”进站的机制, 形成温州、台州、金华、衢州“代表有约”等做法经验,构建“主动进”和“有事约”的工作格局。 同时,坚持法治思维,支持并规范将 “共享法庭”“共联检察”等基层站点纳入代表联络站,开展普法宣传教育、观摩案件审理等活动,提高人大代表学法用法守法能力。

第三,提升民情收集处理转化能力,更好承载以民主促民生。习近平总书记强调,“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中”。 各地学习借鉴习近平同志在河北正定时“在大集摆摊”听取意见的做法,探索建立“代表赶大集”、“进选区、联网格”、“公园夜聊”等一批特色做法。 推广“代表亮身份”制度,统一建立代表和代表联络站“二维码”,全省 8. 7 万多名五级人大代表全部亮码、亮身份,方便群众全天候联系代表。 推动代表联络站提升日常接待频次,实施“下楼出院”,杭州淳安、舟山岱山等地积极向农村社区特别是山区海岛延伸建立代表联络点,让群众足不出村、足不出岛就能找到代表。 一年多来,以“线上+线下”“站内+站外”“固定+流动”“接待 +活动”等多种方式接待群众,接收民情信息达 114 万条次。 根据分级分类的原则,推动建立健全群众意见处理办法。 对于大部分 “民生小事”,与我省基层综合治理平台打通,实施分流办理,解决群众反映的“民生小事”90 多万件。 嵊州探索民情协商分析机制, 提出民情背后的制度性机制性缺失问题。 象山坚持“代表督事” 制度,不断提升“民有所呼、我有所应”的质量和水平。

第四,提升数字变革能力,更好承载密切联系群众制度机制重塑。 党的十八大以来,习近平总书记多次强调要大力推动数字中国建设。 2022 年 6 月,浙江省委第 15 次党代会提出,建设全过程人民民主实践高地,以数字化改革为牵引,推动代表联络站迭代升级,打造全过程人民民主基层单元。 省人大常委会构建数字化改革“1512”体系架构,把第二个“1”,即打造基层单元,做为整个人大数字化改革体系架构的底座和枢纽,开发建设以“一舱二码六运用”为特点的代表联络站数字化场景,与各地协同打造“参与立法监督”“主题活动”“日常管理”“民生实事”“民意处理”“议政督事”等六个子场景。 围绕多跨协同、量化闭环、系统集成,推动人大密切联系群众工作理念更新、技术革新、手段创新,进一步激发人大履职的新动能。 突出全天候履职,以基层单元应用场景的建设使用,搭建代表和群众线上全天候联系,人大核心业务全天候下沉基层听取民意的通道。 强化民呼我应,推动应用场景与省委政法委和省大数据局相关平台多跨协同、横向贯通,构建民情处理闭环链条。 开展工作评价,金华运用场景数据,建立相关规则,构建代表联络站评价体系、代表履职评价体系和部门绩效评价体系。探索民情集成,宁波、绍兴在抓取民情信息,合成民意民智等方面做出积极探索,通过系统自动生成民意报告,供党委政府决策参考。

第五,提升代表工作能力,更好承载民主质效提升。 党的二十大强调,加强人大代表工作能力建设。 省人大常委会坚持问题导向和目标导向相统一的原则,把握过程民主和成果民主相统一的实质,聚焦提升人大和人大代表政治能力、思维能力和实践能力, 在各级人大代表工作领域建立和推广“四张清单”工作机制,同步建立“四张清单”数字化应用场景,努力在代表工作和代表履职上构建落实全过程人民民主的工作闭环。 以“工作清单”起步,提高各级人大政治能力,围绕前瞻性谋划、全局性部署、战略性布局和整体性推进基层全过程人民民主,加强对代表履职活动的组织主导和谋划设计;以“问题清单”切入,推动代表大兴调查研究,了解掌握经济社会发展第一手资料,发现人民群众的“急难愁盼”;以 “建议清单”为关键,引导代表提高思维能力,围绕同级党委重大决策部署、普遍性制度性问题提出闭会期间建议 4000 多件,在法治轨道上发挥人大代表作用;以“成果清单”为落脚,全面提升乡镇街道人大和代表的实践能力,提升履职行权的质效,一大批事关改革发展和民生福祉的事项得到依法监督和落实解决,形成典型案例 1100 多个,进一步提升人民群众对人大制度实践的认同感和获得感。

三、基层单元建设基本成效

一年多来,基层单元建设的阶段性成效得到全国人大常委会主要领导批示肯定,相关做法经验在全国人大信息化工作会议、长三角人大常委会主任座谈会、全省数字化改革推进会等重大会议上作典型交流。 基层单元建设列入省委改革委重大改革项目,获得 2022 年改革突破奖金奖和“最佳应用”,入选省委共同富裕最佳实践案例。 浙江省委党校副校长陈柳裕表示:“人民民主是社会主义的生命,是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。 基层单元建设是全过程人民民主的基层实践,已经显现出联得更紧密、商得更充分、督得更有力、促得更精准、数“智”更赋能的强大生命力。”

一是有效服务高质量发展。 高质量发展是最大的民生。 依托代表联络站,省人大常委会每年围绕省委中心工作部署代表主题活动。 今年,全省人大代表联络站围绕助推省委三个“一号工程”,联动组织全省 8. 7 万多名各级人大代表开展主题接待、调研视察、邀请国家机关会商等,密切联系和服务群众。 截至目前,共收集代表反映的问题和情况 1. 7 万条,实时交有关部门研究处理, 52%的意见已得到研究或采纳,重要的建议报送省委决策参考,多次得到省委主要领导的肯定。

二是有效促进政治参与。 加强基层单元建设的过程,就是加大人民代表大会制度宣传的过程,加大密切联系群众的过程。 通过基层单元,实现了同人民群众联系的全天候、民情反映的全方位、民意处理的全链条。 人民群众参与人大工作及政府工作的渠道更加畅通,知情权、参与权、表达权和监督权得到进一步保障,有序政治参与的广度和深度进一步提高。

三是有效激活基层人大。 基层单元建设丰富和拓展了乡镇街道人大工作内容,激发了基层人大工作活力。 目前大部分乡镇人大(人大街道工委)在闭会期间重点围绕代表联络站开展工作,着力解决联络站有人来、有事干、有实效的问题,有力推动乡镇人大 (人大街道工委)聚焦主责主业,进一步推动乡镇街道人大工作制度化、规范化、实效化、体系化。

四是有效发挥代表作用。 基层单元组织各级人大代表就地就近开展视察调研、座谈约见、主题接待、走访群众等工作,推动各级人大代表在持续的履职实践中正确处理会议期间“5 天”履职和闭会期间“360 天”活动之间的辩证关系,为代表在闭会期间进一步提升政治能力、思维能力和实践能力提供实践平台、创造有利条件,有效发挥人大代表的主体作用。

五是有效助推基层治理。 基层单元建设为人大与“一府一委两院”等国家机关密切联系人大代表和人民群众、听取基层意见建议、主动接受监督提供了有序有效的平台和载体,搭建了国家机关、人大代表和人民群众开展双向联系的桥梁和纽带,畅通了民意表达渠道,保障国家机关在决策、执行和监督落实的各个环节都能听到人民群众的声音,推动根本政治制度优势在基层充分转变为治理效能。

四、深化基层单元建设的对策建议

一年多来,各地在基层单元建设上取得显著成效,但在实践中也凸显了一些问题。 要坚持问题导向、目标导向和效果导向,体系化纵深推进基础工程和主体工程,进一步提升基层单元建设规范化、制度化、实效化水平。

(一)纵深推进乡镇街道人大工作。 一要“盯住法”。 配合做好上级人大组织的执法检查,加大本级执法检查力度,抓好审议意见的整改落实。 严格落实中央关于加强和完善备案审查制度的要求,建立健全工作机制,善于借助第三方力量,发挥专业代表优势, 认真开展乡镇街道规范性文件备案审查工作,切实维护国家法治统一。 二要“管好钱”。 坚持全口径审查、全过程监管,加强对预算执行情况和国有资产管理情况的日常监督,对预算调整和重点支出、重大项目资金实施动态监督。 三要“把牢图”。 对法律法规赋予乡镇人大审查决定乡镇经济、文化事业和公共事业建设计划以及乡镇民政工作实施计划等开展常态化监督,推动阶段目标和总体目标如期完成。 四要“定好事”。 常态化讨论决定重大事项重大问题,坚持和完善票决制,健全讨论决定工作机制,把人民群众急难愁盼的问题找出来、决定好。 五要“开好会”。 依法落实会期,严格执行相关法律法规确定的会议次数、时间等规定。 合理确定议程,及时审议和决定本行政区域内的有关重大问题、重大项目、重要事项。 规范议事程序,建立健全乡镇人大主席团、人大街道工委、居民议事会议事规则,明确各项报告的要求,规范代表审议表决、议事员提出意见建议等程序规则。

(二)纵深推进代表联络站建设。 一要提升规范程度。 聚焦 “联、商、督、促、智”五大核心功能,优化完善建设标准,合理布局联络站空间,着力构建“镇街站—村居点”的阵地体系。 优化完善运行标准,建立健全民情民意收集处理分析、参与立法监督、开展主题活动、承接“一府两院”进站、民生实事项目征集和监督等工作流程,织密系统全面、覆盖广泛、支撑有力的制度体系。 二要提升实效水平。 推动代表联络站向服务“大民生”跃升,将解决一件事放大为解决一类事,放大联络站运行功效。 把收集民情作为代表依法履职的起点,推广嵊州民情分析会机制,推动分散化的民情上升为集中性的民意,落实“人大需要的民意”。 围绕“人大需要的民意”所牵涉的普遍性问题,组织代表酝酿协商,就完善相关法规政策、改进国家机关工作等提出闭会期间的代表建议,推动集中性的民意跃升为协商化的民智。 推广象山“代表督事” 经验,就闭会期间代表建议办理开展视察约见等监督活动,推动协商化的民智转化为普惠性的民生。 三要拓展创新空间。 既支持基层立法联系点与代表联络站联建合用,更要注重采取邀请相关领域代表和群众参加座谈等方式,为法律法规制定修改提供高质量的意见。在代表联络站基础上进一步集成“人大监督联系点”功能,聚焦国有资产监督、环境保护等群众关注的热点难点,在人大监督工作细分领域,打造有助于提升人大正确监督有效监督依法监督水平的平台阵地。 四要落实保障职能。 明确各级人大的组织保障责任, 省人大常委会负责总体指导,市级人大常委会负责本区域整体统筹,县级人大常委会负责督促推进,乡镇街道人大负责具体落实。

(三)纵深推进数字化建设。 一要做好“统”的文章。 突出场景升级的统合,从发展全过程人民民主、保障人民当家作主的整体视角,按照整体智治、量化闭环的要求,进一步完善场景设计、应用架构,优化功能界面,整体推动应用场景升级、用户体验升级、工作成效升级。 制定人大代表履职和乡镇人大(人大街道工委)履职、代表联络站运行的建设规范和评价指标,更好保障基层单元及场景在法治轨道上运行。 二要做好“通”的文章。 提升场景与基层治理四平台的贯通水平,推进群众意见闭环办理和反馈,运用民情数据资源,更好汇集民智、解决民忧。 把场景有机嵌入立法、监督、代表等应用,把立法、监督、代表等功能模块贯通到场景中,推动人大业务开展与公众协同参与有机衔接。 加强基层单元数据治理, 通过代表履职码、智能感知等方式做好数据生成采集,加快建设代表、代表联络站等主题库,为开发人大“民情大脑”,提升高频感知、分析预警、目标管理等多维能力,奠定坚实基础。 三要做好 “实”的文章。 通过指导培训、督促落实、评价激励等方式,推动场景用起来、跑起来,提升覆盖面、使用率和活跃度。 特别是要以全面落实代表联络站评价指标和代表履职评价指标为牵引,全面推进基层单元及场景建设实战实效。

(四)纵深推进队伍能力建设。 一要提升队伍素质能力。 严格落实代表选举各项规定,真正把那些政治素质好、办事能力强、敢于担当、群众公认的优秀分子选为人大代表。 明确居民议事组织的整体规模、成员推选条件、名额分配、结构比例、能力素质等要求,把“会议事、能议事”人员推荐为议事员。 落实代表和议事员常态化培训,健全履职报告、履职档案、履职评议、履职激励等机制,探索建立退出机制,增强依法履职的责任意识。 二要放大专业领域优势。 人大代表、议事员来自人民、植根人民,是各自领域行家里手、中坚力量和“领头羊”。 推广宁波代表专业小组、湖州变革重塑代表小组等做法,组建好代表专业小组、议事员小组,发挥他们的优势和特长,切实弥补基层人大工作专业力量不足的缺陷。三要优化议案建议办理。 引导代表提好议案建议,每年重点督办一批代表建议,定期听取和审议办理情况,并组织满意度测评,开展优秀议案建议评选,激发代表履职热情。 高度重视代表、居民议事员审议或讨论报告时提出的意见,建立健全闭环处理工作机制, 优化和迭代闭会期间代表建议办理制度,拓宽审议意见向闭会期间建议转化的渠道,更好保障代表履职热情和积极性。