市人大常委会社会建设工委主任  王延申

（2020年10月27日）

主任、副主任、秘书长、各位委员：

根据市人大常委会2020年监督工作安排，8至9月份,市人大常委会组织调研组，由葛益平主任、厉秀珍副主任带队，对我市养老服务体系建设情况开展了调研。调研组召开了养老服务体系建设市级相关部门座谈会，还赴鹿城区、瓯海区、泰顺县实地调研，实地视察了3家街道养老服务中心，1家养老服务机构，召开座谈会听取了相关区（县）政府关于养老服务体系建设情况的汇报，要求未实地调查到的县（市、区）人大常委会上报自查报告。现将调研情况汇报如下：

一、基本情况

截至2020年6月，我市60岁以上的老年人156.2万，人口占比18.77%。预计到2022年，将进入中度老龄社会，到2035年，进入重度老龄社会。养老问题已成为社会普遍关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。市政府高度重视养老服务体系建设，居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系正逐步建立。

（一）政策引领，养老服务环境进一步改善。在市委市政府的重视下，今年，我市出台《加快推进新时代民政事业高质量发展的实施意见》、《进一步加快现代服务业高质量发展的若干政策意见》、《温州市养老服务高质量发展三年行动计划（2020-2022年）》、《温州市市级养老服务资金补助实施办法》、《关于支持社会办医健康发展的实施意见》等政策文件，《温州市新建住宅小区配建养老用房和居家养老服务设施管理办法》、《温州市安宁疗护基本标准规范（试行）》正在报批中。各县（市、区）都出台了相应政策。这些政策措施的出台，有力助推养老服务的发展。市县上下联动、部门互动氛围初步形成。

（二）落实规划，服务设施网络进一步完善。落实《温州市城市总体规划（2003-2020年）》公共管理与公共服务设施用地布局及《温州市老年人服务设施布局规划（2013-2020）》（2017年修订）。全市现有在运营养老机构282家，其中民办（含公建民营）271家；建有养老机构床位2.32万张，其中护理型1.17万张。建成乡镇（街道）居家养老服务中心182家，到2020年底将实现乡镇（街道）全覆盖，在运营的村（社区）居家养老服务照料中心2472家，为老助餐点1365家。全市建成医养结合机构31家，其中纳入医保定点20家。乡镇卫生院（社区卫生服务中心）与居家养老服务照料中心协议开展医养结合服务279家。全市推出康养项目152个。

（三）模式创新，养老服务质量进一步提升。一是在医养结合方面，通过探索推进“养中设医”“医中有养”“医养签约”“嵌入式”服务模式，多形式实现医养结合服务。二是在康养结合方面，鹿城南郊街道、瓯海新桥街道等5个乡镇（街道）养老服务中心探索“+民办医院、+护理站、+卫生服务中心、+专业养老服务组织”等4种康养试点模式。三是在智慧养老方面，深化物联网等信息技术在养老服务中的应用，为失智老人等对象免费发放“安心手环”超过4万个，在鹿城、龙湾、瓯海等地开展“互联网+居家安全管控”试点。探索“互联网+医保”服务，对于复诊参保患者，采取“线上续方”方式，满足参保人员“足不出户、就医购药”需求。四是在老年教育方面，率全国之先推行社区老年学习苑办学模式，让老年人在家门口上学成为现实。

（四）要素支撑，养老服务保障进一步到位。一是在供地方面，2017年以来，我市共供应独立宗养老用地25宗，面积542.09亩。对非独立宗养老用地，包括新建城区和居住（小）区按规定需建养老服务设施用地的，均在地块供应文件中明确相应的规划设计条件要求。二是在资金投入方面，市福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例用于养老服务，2018年投入4547万，2019年投入4003万。2019年市本级养老服务实际支出6.78亿元，较上年增长34%。积极对接慈善机构、爱心企业等，通过募捐、冠名等方式筹措资金保障居家养老服务照料中心、老年食堂长效运行。三是在养老服务队伍建设方面，养老护理员纳入培训补贴目录并列为紧缺工种。2019年至2020年9月底，全市共培训养老护理员1585人，发放培训补助158.07万元。

二、存在的问题

近年来，我市在推进养老服务体系建设方面做了大量工作，但是与老龄化的紧迫形势和养老服务需求比，还存在一些不足和困难。

（一）部门职能需要进一步理顺。一是市社会养老服务体系建设领导小组抓总牵头作用发挥不够。部门间职能不顺，各自为政，融合度不高，协调性有待加强。二是对民生事业发展的重视程度还需进一步提高，财政资金投入与省内先进地区比还有较大差距，各类优惠政策还落实不到位。三是推进养老服务体系建设的工作合力有待加强。县（市、区）民政部门进入同级规划委员会还是个别情况。四是养老机构项目审批过程繁琐、周期长，建设过程监管存在职责不清，尤其是对“长租制”、“会员制”等养老项目，缺乏有效监管手段。

（二）养老服务设施落实不到位。一是养老服务设施空间布局步伐不快，城区养老服务设施难以选址，与人口老龄化进程不相适应，与助老生活服务圈“半径”不匹配。二是新建住宅配建养老服务设施用房要求未落实。在现有已建成小区中擅自改变居家养老服务设施用房现象时有发生，监管部门后续监管未及时跟进。三是新建住宅按标准配建居家养老服务设施，还只对面积有要求，对具体采光、安全、套型及楼层需求等没有明确规定，导致实际交付给街道、社区的用房是零星、利用率不高的边角间，无法合理利用。四是对养老服务配套用房的交接、产权归属、使用规范等仍需进一步明确。

（三）养老机构存在结构性紧缺。一是我市目前养老服务机构普遍低小散，所能提供的服务很有限，这也部分导致目前养老机构的低入住率。二是公办养老机构要起到养老服务托底保障作用，但我市公办养老机构仅占总机构数的4%。根据要求，今年各县（市、区）至少建有1家200张床位以上的公办护理型养老机构，但目前仅瓯海、瑞安、平阳、永嘉、文成已建成运营，还有3个县（市、区）处在建设前期阶段。三是敬老院改造提升三年行动计划实施方案落实进度缓慢。总共126家（含拟新建和在建）的敬老院里，今年计划改造1/3，已提升17家,22家转型。部分县（市、区）没有集中处置由于未办理不动产登记、土地规划等手续问题，导致消防审验未通过的养老机构遗留问题。

（四）医养康养结合发展不足。一是区域卫生规划和养老服务设施布局规划未充分融合。“以养减医、以医助养”让老年人足不出户便可得到专业的康复医疗服务还难以普及。二是聘用专业医护人员成本较高，政策扶持力度相对不足，部分养老机构尤其是中小养老机构普遍缺少内设医疗机构或是已设立但不能正常运行，医保定点协议管理范围覆盖不广，部分养老机构医保刷卡数据未打通。三是目前养老医疗护理服务仅限于签约养老机构为住院老人提供配药等基础服务，在定期诊疗护理和用药类别服务等方面受限较多。四是医护人员签约坐诊养老机构缺乏具体操作办法。

（五）居家养老服务水平不高。一是居家养老服务规模不大，内容较单一，社会影响力不足，标准化、规范化运行还存在较大困难。二是养老服务从业人员普遍存在人员流动率高、劳动强度高、年龄高和工资收入低、社会地位低、文化程度低的“三高三低”情况。在居家养老服务组织中，专业技能不强、人员来源缺乏更是突出。三是政府补助有限，又没有统一的规范和管理机制，养老服务志愿者、社工仅凭热情和自由时间去提供养老服务，不少居家养老服务照料中心和老年人食堂运行不正常。四是养老服务补贴政策居家老人直接获得感不强。未充分了解老年人的养老服务需求，养老上门服务项目第三方执行，部分服务对象对上门提供的养老服务的认同度、接受度不高。

（六）智慧养老普及难度较大。一是老年人对互联网的有效利用严重不足。“互联网+”健康养老项目没有按需求导向开发，造成适老化程度不高，老年人对“互联网+”产品有一定程度的排斥。二是数据共享和互联互通不够。养老服务与户籍、医疗、社保、医保、社会救助等尚未实现数据共享，未能运用大数据整合各方资源、提高服务效率。三是部分医养结合养老机构建立了基础的网络设施，但存在“重建设轻运维”的问题，信息安全维护工作不规范，对老人个人信息的保护不够，老人医疗信息泄露事件时有发生。

三、意见和建议

要持续完善多层次养老服务体系，推进医养康养深度结合，推动养老服务管理水平不断提高，养老服务质量持续改善，打造浙南养老服务高地、全省养老服务标杆区。

（一）充分发挥政府职能作用。一是加快养老服务立法步伐。通过立法明确各部门养老服务职责，尤其是涉及多部门的交叉、重叠职能。二是强化市社会养老服务体系建设领导小组作用，建立健全养老服务业发展协调机制。三是编制好“十四五”规划，谋划好未来五年养老服务和老龄事业发展。四是落实我市养老服务相关政策文件，加大财政投入，加强部门配合，解决好政府主导、部门协作问题。

（二）做优做实居家养老服务。一是科学统筹各类养老服务设施的配置需求和空间布局，加快完善市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级养老服务网络，形成15分钟社区生活圈的空间布局，满足96%以上老年人的居家养老需求。二是加快制定居家养老服务照料中心标准化、规范化运行的相关制度，排摸掌握老年人养老服务需求，发挥养老服务照料中心作用。三是落实养老服务设施用房配建要求的同时，系统规范养老服务配建用房的交付、使用和管理，让养老服务配建用房发挥出真正的养老服务功能。四是加大居家养老适老化改造力度。五是开发老年人力资源，加强再就业培训，从事老年人力所能及的工作。

（三）做大做强机构养老服务。一是充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，重点为经济困难失能、失智、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务，坚持其公益属性。二是协调各部门出台切实可行的养老服务机构审批细则，完善公办（建）民营招投标规范化流程，对养老服务机构建设和服务制定出一套完整的标准和规范体系，并加强监管。三是建立养老服务监测分析与发展评价机制，推进养老服务机构服务质量信息公开。四是加快建立养老服务领域社会信用体系建设，实行“红黑名单”管理。五是推进高端康养项目建设，打造一批高星级养老服务机构。

（四）推进医养康养深度结合。一是相关部门要解放思想，加强政策集成集合，加快推进我市区域医疗康养中心城市建设。二是着眼老年人全方位全周期健康服务需求，分门别类，着力构建养生养老、健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的综合连续的老年健康服务体系。三是加强医养结合机构建设。推进养老机构与医疗卫生机构医养结合签约服务100%，并根据服务频次和工作量给予一定巡诊服务补助。将符合定点条件的养老机构内设医疗机构纳入医保定点协议管理范围。

（五）加强养老服务队伍建设。一是落实养老服务人员入职奖补政策，吸引更多专业人才投身养老事业。二是进一步加大对养老服务从业人员的职业培训和家庭照护者培训，重点做好各类养老护理人员培训和养老服务领军人才培育，推行持证上岗、职业技能鉴定，打造高素质、本土化、专业化、年轻化养老服务人员队伍。三是建立人才培训基地，探索与专业院校合作，出台优惠政策定向开展人才培养。四是扶持和发展各类养老服务社会组织，完善养老服务志愿者、社工队伍管理，建立养老服务志愿者、社工等人员注册登记、学习培训、资金保障和激励等制度，稳步推进“时间银行”，推动志愿者服务规范化，充分发挥志愿者在养老服务领域的积极作用。

（六）提升智慧养老服务能力。一是加强老年教育。扩大老年教育覆盖面，形成覆盖城乡、多层次、多形式的老年教育网络体系，提高办学水平，满足老年人增长知识、丰富生活、促进健康、服务社会需求。二是建设兼具数据地图分布、养老服务需求、数据分析等功能的智慧综合养老服务平台。全面掌握老人基本信息、分布和养老设施分布信息，对养老服务中心、村级照料中心和政府购买居家养老服务实行智能化监管。三是积极对接“浙里养”智慧养老服务平台，推进与户籍、医疗、社保、医保、社会救助等信息资源的对接，提升养老大数据分析研判能力，强化精细精准管理，为老年人提供多元化、精准化养老服务。