乐清市人民检察院  施梦子

近年来，人大代表联络工作越来越多地受到各级检察机关的重视，然而在实践中仍有较大提升空间。面对检察机关较强的业务性和相对的独立性，如何增进两者间的互动，发挥在社会治理中的良性作用值得深究。本文将从Y市基层检察院视角出发，阐述和分析Y市基层检察院在实践过程中与Y市人大互动的具体做法，并对其中可能涉及的几个问题进行探讨。

一、互动实践产生的背景

（一）法律背景

严格依法办事是法治的基本要求[1]。法律之上，首先是宪法之上，宪法是确认一国民主制度，通过规范和控制国家权力以保障公民权利，具有最高法律效力的国家根本法。[2]从具体条文来看，《宪法》第3条规定了检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第134条确立了检察院是国家的法律监督机关。而《监督法》规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”结合以上条文可以看出，一方面，检察院是国家法律监督机关，另一方面，检察院又需要按照法律规定接受人大监督。

然而，《宪法》第136条又规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察院受人大监督是否与检察院依法独立行使检察权相悖？从该法条中不难看出，检察院不受干涉的对象中不包括人大这一国家权力机关，因此单从法条字面上理解并不矛盾。

（二）运行背景

在实践中，检察院和人大的相互监督必定不能是无限制的，应在权力运行规范内进行。学界认为人大不应代行检察职权是基于以下三点原因：一是现有国家权力运行有一定分工和框架，即便都是人大的监督，对一府两院表现也有所不同；二是从法律适用的专业角度来讲，人大直接监督个案不利于案件的专业化办理；三是如果任由监督范围无限扩大，也必将导致权力滥用、腐败的后果。[3]

一般认为，两者关系如下：检察监督的对象包括了人大代表，主要针对违法犯罪行为进行追究；而人大监督主要体现在检察院的“人权”和“事权”的监督。对“人权”的监督主要体现在任命员额检察官，对“事权”的监督主要体现在工作报告由人大审阅通过这一事后监督形式，“人大应多从宏观层面着手，保证检察监督工作的政治方向”[4]，并不针对具体案件，主要依靠对检察机关提出意见建议，再依靠检察机关内部的整改机制发挥作用，从而督促检察机关公正行使职权。

（三）现实背景

长期以来，针对性、实效性不强一直是困扰县乡人大监督工作的通病和顽疾。[5]人大对检察机关的监督具有一定的滞后性。能否创造一种新的机制来增强检察机关与人大之间的互动，让人大的监督兼顾事后监督的可见性以及事中监督的及时性？关键在于检察机关的主动作为，既不突破现有法律制度框架，又要将人大监督纳入到日常工作中，最大程度地发挥人大的监督作用，“确保人大与‘一府两院’各司其职，各负其责，协调一致”[6]。在检民关系日益重要的今天，有必要出现一种检察机关和人大之间的互动模式，并在实践中不断丰富和扩充。

二、互动实践做法分析

检察机关与人大互动的落脚点在于人大对检察机关的监督，实质在于检察机关由被动监督向主动接受监督的转变，最终目的优化检察工作，司法为民。Y市检察院从2018年2月确立“巡回检察”制度起，一年内积极实践该制度，主动做好“被监督者”的角色。2019年，Y市检察院“巡回检察 为民司法”党建服务品牌被该市市委评为全市十佳。

（一）形成以市人大代表团分布为基础的联络格局

Y市检察院的“巡回检察”制度面向的是包括但不限于人大代表的广大群众。然而，面对庞大的群众基数，如何建立对接联络组，让巡回工作更有针对性是值得思考的。从宏观上，要确定检察院作为整体如何对接基层群众；从微观上，要确定检察院内部如何分工去对接基层群众。

由于人大代表是由人民选出，代表广大群众，在检察机关人数有限的背景下，检察机关联系人大代表是合理的。

由于不同地域间具有经济文化以及法治背景的差异，以地域为基础分片区联系可以更清晰地了解不同地区的需求，以及更为全方位地做好检察工作，为基层政权提供好法治保障。

在Y市基层检察院内部，为尽量发挥领导干部带头作用，以及互动全覆盖，组建了以市人大代表团分布为基础的院领导联系片区、中层干部联系乡镇街道的巡回检察联络组25个，规定联络组每2个月至少下基层开展一次巡回检察活动。

值得注意的是，联络对象不能等同于巡回检察工作对象。在具体进行巡回检察工作时，对象不限于人大代表，可根据工作内容，进一步扩大范围，如邀请有专业技术的人员参与到具体活动中。

（二）确定契合检察工作和民生需求的主题内容

检察院是专门的法律机关，业务性较强，不能抛开检察业务单论人大对检察机关的监督以及检察机关的人民意识。同时，检察机关也需着眼于群众的法治需求和法治期盼。因此，与人大代表等的互动，在主题确定上需兼顾检察业务和群众需求。

检察工作的重心以及群众的需求在不同阶段内有所变化，需与时俱进。Y市检察院一方面密切关注Y市党委政府中心工作动向；另一方面，对上级检察院布置的特定时间段内的工作任务也积极完成。结合实践中听取代表委员意见、走访乡镇街道等方式，收集基层需求重点，确定巡回检察工作主题，先后布置了“服务非公经济”“代表委员联络”“法治进校园”“扫黑除恶排查”“公益诉讼宣传”等为主题的巡回检察下基层服务活动。其中，“走进12309”以及“公益诉讼一周年”等主题均是对接上级院联动开展。

截至目前，各联络组累计走访乡镇街道100余次，联系代表300余人次，邀请代表委员镇村干部参加检察开放日活动3次60余人，参观农村干部犯罪预防基地12批次600余人，向代表委员和基层干部发布检察白皮书三期3000余份。通过贴近需求设计不同活动主题，防止了巡回检察空洞化形式化甚至虚无化。

（三）探索打通信息壁垒走向实质互动的工作模式

检察机关具有相对的独立性，这是在司法中保有公平正义的要求，但这一性质对人大监督检察机关造成了一定的难度。一是人大代表对个案涉及的具体办案经过不甚了解，难以评价甚至无法得知检察机关的业务工作效果；二是检察业务的专业性对人大代表理解案件，了解检察工作设置了一定的门槛；三是检察机关和人大均具有各自的常规工作，在联系沟通并不频繁的情况下，人大监督检察机关的积极性受限，仅能维系一种最低限度的监督。

以上三种情况将导致检察机关与人大互动表面化，难以达到监督的深化。在普通的监督模式下，人大对检察机关的监督主要依赖于检察院的工作报告，这显然是不足够的。那么应当如何打破信息壁垒，实现人大的“知情权”和“监督权”，让人大代表既能够理解也有意愿了解呢？

关键在于两个方面，一是沟通方式要即时便利，畅通代表联络渠道以及意见建议反馈渠道；二是监督形式要实际多样，代表活动契合当下民生热点，让代表能够及时获取检察信息，并能参与到检察活动中来。广泛、直接听取群众意见，畅通社情民意反映渠道，在联系中探索协商形式、丰富协商内容，让乡镇人大代表更好地发挥直接联系人民群众、推进协商民主的独特优势。[7]

1.利用“两微”平台即时沟通以及信息推送功能，让代表走近“人”，了解“事”。Y市基层检察院联络员一对一与代表委员添加好友，并主动入乡镇街道工作群、代表履职群，提供法律咨询，反馈意见建议办理情况等。另外，邀请代表关注官方微信微博平台，编发检察履职宣传稿件通报检察工作，并不断优化版面增加可读性。

2.拓宽代表参与渠道，结合案件办理，扩大监督面，提升社会效果和法律效果。打破信息壁垒，应为代表提供多种有效的监督渠道，一般有代表视察、代表评议以及听证。Y市检察院通过检察开放日活动邀请代表参与视察，通过新晋员额检察官等向人大述职以及工作报告接受人大评议完成了两种渠道下与代表的互动。除此以外，听证的监督方式值得重视。

相较于视察和评议，听证方式具有较明显的优点：一是较前两种方式更显常态化，更能实现日常监督；二是让代表亲身经历具体案件，通过检察人员的释法说理，对检察工作有更深的了解和理解；三是不仅仅面向代表本人，通常还能为当地群众进行一次法治教育。另外，Y市检察院还有邀请代表观摩庭审，邀请代表担任公益诉讼特邀代表等形式。

三、互动实践质量优化提升应注意的几个要点

一直以来，Y市检察院在尝试代表联络工作，与人大进行互动，主动接受人大监督，而这一年更是以“巡回检察”这一制度的形式固定了下来，决心更大，力度更强。这一过程中，有一些问题是过去和现在都要去思考和克服的。

（一）代表意见反馈与检察机关采纳

“主要的困难不是答案，而是问题。因此，真正的批判要分析的不是答案，而是问题。”[8]代表的意见反馈正是问题所在。代表联络工作并不是检察机关单方面向代表输出，提供检察服务的工作，而是一项在联络之中和之后可以全面考量自身工作情况，进行有针对性调整的能动实践，这才是人大监督的应有之义。这一过程中，是否采纳、如何采纳代表意见是值得去考量的。

1.需明确无论采纳与否首先应对意见收集过程足够重视

乡镇人大作为最基层的地方国家权力机关，担负着推动中央和各级党委决策部署在基层落地生根的重要职责。[9]但在实践过程中，由于语言沟通、内部对接等原因，易出现在座谈会、公开听证等过程中对代表意见采纳不及时、不全面的情况，一定程度上影响联络效果。

一方面，会降低代表委员提出意见建议的积极性；另一方面，会导致检察机关处理问题的时效性不足，甚至是错失重要的线索来源。因此在联络中，检察机关需充分重视代表意见，采取相应的措施尽量完整地进行意见收集。一是全面记录，可辅助以录音笔、笔记本电脑等进行快速记录；二是派出熟悉当地方言的检察人员前往记录或者邀请当地干部辅助记录；三是在会后及时将意见交由汇总人员。

2.需在全面分析意见建议的基础上有取舍地采纳

2018年Y市两会代表意见收集过程中，检察机关“门难进”的问题被反复提到。但如果一刀切地将大门打开，案件安全以及办案安全难以保障，因此限制还是要有，但是检察机关可以采取开展检察开放日，代表视察等活动将代表请进来。2019年两会意见收集时，代表对“门难进”问题表示了理解。

另外，正如上文已提到的，代表委员对于具体案件的想法与检察机关矛盾时，检察机关不宜直接采纳，而是应借此审视自己是否已公正行使职权，借由人大的监督启动自我监督和自我纠正。若是对于法律认知不同，而检察一方在适用法律正确，检察机关则应做好释法说理工作。

3.需在采纳意见建议后汇总分类化宏观为微观

为更好地落实代表意见建议，采纳代表意见建议之后，需对意见进一步细化分类。2019年两会中，Y市检察院将代表意见分类后发现，涉及维护社会和谐稳定、关注民生民利、加强法律监督、深化改革创新、推进公益诉讼、加强法律宣传、加强自身建设等七个方面，经党组研究后确定责任部门并专门制定文件予以落实。这既在一定程度上提升了意见落实的效率和质量，又能让检察机关更好地结合政府中心工作任务来开展落实工作。

同时，也应看到代表提出的多为宏观的内容，如“加大宣传力度”“打击四霸”等，检察机关需结合党委政府和上级院的任务，对内容进行进一步细化部署才能让工作更有针对性。

（二）代表联络工作与检察本职工作

在探讨代表联络工作与检察常规工作之间的关系和影响时，易产生疑问：代表联络工作是否会加大检察人员的工作量，影响其他检察工作？该疑问割裂了检察与人大的联系，认为联络工作和检察传统工作时连个独立的个体，联络工作对检察业务工作用不大甚至是没有作用。

1.需认识到代表联络工作对传统检察工作的促进作用

笔者认为，虽总体工作量有小部分增加，但代表联络工作与检察工作有诸多交集，在扩大社会普法效果降低犯罪率，拓展线索来源，促进检察权力公平正义的行使等方面都具有重要意义。因此，宜将代表联络工作作为检察机关的常规工作来开展，端正检察干警的思想认识，让检察机关与代表委员的互动成为常态。

2.需将代表联络工作纳入到检察机关的常规工作中

在明确联络工作并不是检察常规工作之外的负担以后，还需主动去探索和发现检察与人大深度互动的可能。如侦查监督部门和公诉部门可以邀请代表参加辖区不捕不诉案件公开听证、公开宣告；控告申诉部门和民事行政部门可以在辖区受理诉讼违法和公益损害线索举报等，检察机关可以尝试去发现更多融合的可能性。

3.需思考互动实践背景下创新的更多可能性

在新的时代背景下，代表联络可以打开检察的接触面，必须深入到一线检察办案实践中[10]，充分发动群众的力量，如Y市检察院邀请代表担任公益诉讼特邀代表，和其他非检察体系的专家共同组建公益诉讼智囊团，这既能增进代表委员对检察工作的了解，又能促进公益诉讼工作的有效开展。除此以外，还可以在符合自身实际的基础上学习借鉴其他县市做法再继续发展，也可以结合智慧检务的特点，引入计算机信息技术来拓展当下的互动实践工作。

（三）代表联络过程中检察机关的内部监督

检察机关联络人大代表，向人大代表展示检察工作的过程属于人大对检察机关整体工作的监督。而就联络环节的外部监督而言，检察机关宜将联络组的工作职责、人员配置、联系方式、监督电话等向社会公开，自觉接受地方党委政府和人大代表、政协委员以及人民群众的监督。除此以外，联络环节还需要依靠检察机关的内部监督，包括对检察人员的监督以及对联络工作质量和效率的监督，这在一定程度上确保了检察机关和人大互动的持续性和有效性。

1.对检察人员的监督

Y市检察院在“巡回检察”实施办法中提到的：不得超越职权自行独立办案；不得未经授权自行处置信访举报线索；不得受利益驱动插手当事人之间的纠纷。在代表联络时，检察人员应遵守廉洁纪律，“检察机关内部要认真落实党风廉政建设‘一岗双责’，注重发挥各部门自身的监督作用，努力形成对领导干部和检察干警进行监督的整体合力”[11]。全过程要强化纪检监察力度，由院纪检组通过案前教育、案中检查和事后查处等方式[12]，并做好院内的廉政教育，提高干警拒腐防变的能力。

2.对联络工作的监督

对于联络工作的监督意在促进联络工作的开展，宜采取制度规范硬约束和内在动力激发相结合的方式。在制度规范层面，采用专门文件确定走访的频率，由办公室走访次数，未完成则督促整改。同时，适当引入竞争机制，在检察机关内部采取互学互比、座谈会等形式激发干警动力，如在组建对应的工作群，第一时间发布工作内容，通报各联络组进展情况，督促工作落实，打开了检察干警竞争创优的良好局面。

四、小结

随着以人民为中心理念的不断深化，检察机关与人大的联络逐渐加深，互动越显频繁，其实质在于检察机关更为主动积极地接受人大监督。然而，检察机关与代表委员的互动工作仍处于探索阶段，仍有诸多工作是能够做却因为经验不足、或者条件限制未能及时去做。检察机关仍需不断积累过程中的经验做法，在自身法律定位的基础上不断思考总结自己以及其他兄弟院的实践，争取在打开互动局面的同时，将代表联络工作做深做强，推动检务公开，努力实现检察工作的创新，实现为民司法的创新。