温州市人民政府
(2019年10月21日)
主任、副主任、秘书长、各位委员:
现就农村宅基地“三权分置”改革工作审议意见落实情况报告如下,请予审议。
一、我市农村宅基地“三权分置”改革工作审议意见落实情况
去年10月29日,市第十三届人大常委会第十四次会议听取并审议了市政府关于我市农村宅基地“三权分置”改革工作情况的报告,提出了四点审议意见。今年以来,市政府高度重视审议意见的落实,将农村宅基地“三权分置”改革纳入今年研究推进的重点改革项目之一,姚高员市长多次作出批示,并在乡村振兴领导小组会议、乡村振兴现场会等会议上,多次对这项工作进行明确要求和部署,形成了市县联动、部门配合的良好工作格局。经过一年多的努力,我市农村宅基地“三权分置”改革工作稳步推进,取得了初步的成效。我们主要是做了以下几个方面的工作:
(一)精心谋划,全力推进试点工作。今年以来,我市认真落实《关于开展农村宅基地“三权分置”改革试点的指导意见》,积极推进瑞安市、平阳县两地的改革试点工作。比如瑞安市制定出台了“1+10”系列政策文件,在农村宅基地取得置换、使用权流转、使用权确权登记、闲置宅基地盘活、服务平台搭建,以及涉及经营开发的改造审批管理、产业与金融扶持等方面,都提出了明确具体、可落地的措施意见。一是在流转后的农房改造审批方面,允许闲置农房(宅基地)流入方根据流转合同约定和业态经营、规模化经营需要,依照审批规定对闲置农房(宅基地)进行适当改造,改造方式包括原拆原建、局部改扩建、房屋结构加固、外立面改造、内部装修升级、屋顶改造、阳台改造等。二是在财政鼓励支持方面,每年安排不低于2600万元的旅游专项资金,重点用于闲置农房(宅基地)盘活激励,对开展良好的农村经营户、村集体经济组织予以补助和奖励。三是在金融政策支持方面,支持瑞安农村商业银行深化农民资产受托代管融资试点,引导银行机构开展农房(宅基地)使用权流转抵押贷款,转入方可以向银行机构申请办理的抵押贷款额度最高为资产评估机构评估值的70%,同时鼓励保险机构探索开展农房(宅基地)使用权抵押贷款还款履约保险、民宿综合保险,瑞安农商银行已专门开发了两款金融产品“瑞宅贷”、“瑞宿贷”,用于闲置农房盘活的经营性贷款。
相比较外地做法,瑞安对使用权流转制度的探索更具创新性。一是科学区分债权与用益物权的法律定义,将标的物界定为“农房(宅基地)使用权”(使用权属于用益物权),而不是“农房(宅基地)租赁使用权”,为下步依法顺利推进打下了扎实基础。二是将流转年限放宽到“不超过30年”。三是将范流转范围放宽到“不局限于本集体经济组织内部,可面向本集体经济组织外的自然人和法人”。四是明确部门职责分工,规定由瑞安市农村产权服务中心对使用权流转进行鉴证,瑞安市不动产登记中心对流转年限15年以上以及规模、业态等条件均符合的,核发农房(宅基地)使用权流转证书,涉及需要抵押贷款的,转入方还可按规定向瑞安市不动产登记中心申请办理抵押登记手续、核发抵押登记证明。
(二)突出重点,积极释放改革活力。今年以来,我们围绕乡村振兴战略,认真梳理农村农房(宅基地)资格权的相关问题,健全完善农房(宅基地)历史遗留问题确权登记处置办法,放活使用权,为“闲置农房盘活利用”的全面实施铺平赋权、活权之路。比如瑞安试点紧盯农房(宅基地)使用权依法流转、闲置农房有序盘活这一改革难点,经过现场踏勘、集中研究,分区域在全市择优筛选12个农村闲置(农房)宅基地资源相对集中、盘活意愿较强的村作为市级试点村,探索建立符合不同区域实际的闲置农房(宅基地)开发利用模式和机制,制订落实了“一村一策一工作组”方案,分类进行指导,合理统筹推进。对于东部镇街,利用流转的宅基地重点发展生产性服务业、创客空间等;对于马屿等中部镇街,利用流转的宅基地,以农合联为主体,开发农创客、儿童农事体验等产业;对于湖岭等西部乡镇,对流转的宅基地进行统一设计和装修,打造精品民宿、乡村旅游等。瑞安市湖岭呈店村党支部书记何调龙和浙江逸墅文化旅游发展有限公司负责人叶芳全,签订了宅基地流转合同;逸墅文化取得该村9户村民共14间宅基地和其上农房的流转权,并颁发温州市首批农房(宅基地)使用权流转证书;浙江逸墅文化旅游发展有限公司计划投资2000万元打造精品民宿,目前项目已进入规划设计阶段。
(三)创新机制,切实维护农民权益。开展农村宅基地“三权分置”改革,根本目的是推动农村产业兴旺,促进集体经济发展和农民增收。今年以来,我们在试点的基础上,通过创新一系列的机制,进一步明晰了产权,确保农民权益得到有效保护。一是健全完善产权流转交易“一站式”服务。依托农村产权服务中心,优化流转合同签订、流转鉴证、流转审查、使用权流转证书颁发、使用权抵押登记以及农房改造审批、验收等环节,并制订了可操作性非常强的业务文书,配套简单明了的业务流程图,实现了“多部门参与、全流程衔接”。二是健全完善农房(宅基地)历史遗留问题确权登记处置办法。对历史上已办理房产证转让过户但未办理土地证变更过户问题、1982年7月1日之前已由农民使用的农房(宅基地)“自然产权”确权登记问题、已办理土地证为“土地红证”但未办理房产证的补办问题等多种类型的历史遗留问题,在“尊重历史、于法有依、于事有据”的原则下,根据现有管理资料档案和历史沿革处理机制,区分不同情形,明确了操作性强的具体处置意见。三是健全完善“村级主导、集体增收”的宅基地有偿调剂机制。探索因列入移民而购置房屋、历史上已在农村购买房屋并已依法办理房产权证过户登记以及其他合法方式占有和使用宅基地的,实行分区域分类分档收取有偿使用费,依法予以办理不动产登记,有偿使用费收益归村集体经济组织所有。四是健全完善宅基地有偿退出制度。自愿退出的宅基地的,按规划用地性质,分别采用政府统一征收、村集体回购、折算“地票凭证”等方式实现有偿退出,其中“地票凭证”可以向金融机构申请抵押融资贷款或在市公共资源交易中心公开交易,也可由市政府统一按当年基准价格回购。五是健全完善风险防范处置机制。切实尊重农民意愿、尊重农民主体地位,建立公开畅通渠道,妥善解决群众利益诉求。同时,严格实行土地的用途管制,切实守住公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,全面防范改革中的风险问题。
二、存在的主要问题
虽然今年以来我市农村宅基地“三权分置”改革工作取得了一些成效,但同时也暴露出了许多的问题:一是工作职能较为分散。当前农村宅基地的管理和改革是农业农村部门的重要职责,具体承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处,指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作。但是宅基地用地指标、宅基地确权登记颁证、宅基地审批管理、农房建设、不动产登记等工作还归属自然资源、住房城乡建设等部门,在实际工作中协调难度较大,难以形成合力。二是工作队伍力量不足。随着农村改革发展的不断深入,基层农村经营管理部门的任务越来越重,不仅承担农村土地承包管理、新型农业经营主体培育、集体经济发展和资产财务管理等常规工作,还肩负着农村土地制度、集体产权制度和经营制度的改革创新等重要职责,现又增加了宅基地管理、乡村治理等重要任务。但是当前基层农村经营管理体系不健全、队伍不稳定、力量不匹配、保障不到位等问题十分突出,缺兵少将的现实情况不利于农村宅基地“三权分置”改革的推进。三是基础工作较难衔接。农村宅基地“三权分置”改革要求各级农业农村部门要结合国土调查、宅基地使用权确权登记颁证等工作,推动建立农村宅基地统计调查制度,组织开展宅基地和农房利用现状调查,全面摸清宅基地规模、布局和利用情况,并逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统,及时研究解决宅基地管理和改革过程中出现的新情况新问题。鉴于当前各部门的工作未有效共享,存在重复调查、重复统计的现象,浪费了大量人力物力。
三、下步主要工作打算
下一步,我们将结合人大常委会的审议意见,进一步推进农村宅基地“三权分置”改革各项工作,确保取得更大的成效。
一是进一步加强组织领导。各级政府主要领导亲自管、亲自抓,分管领导要具体抓,积极整合力量,有针对性地解决问题,并成立市宅基地“三权分置”工作协调小组,综合协调和研究解决重大问题。市、县、乡镇组建相应机构,抽调人员形成专班,建立三级领导分头、分片联系制度;农业农村、自然资源与规划、住房和城乡建设等相关部门既要各司其职,又要通力合作,形成推动工作开展的强大合力。
二是进一步加强规划引领。充分发挥规划的引领作用,统筹考虑乡村布局、乡村产业发展和乡村建设,及时编制村级建设规划、村级土地利用规划、乡村旅游规划等,做到“多规融合”。同时,以村土地利用规划为基础,按照“控制总量、盘活存量、用好流量”的原则,充分盘活利用农村存量建设用地,优化布局和供给结构。
三是进一步放大改革效应。梳理农村农房(宅基地)资格权的相关问题,放活使用权,积极盘活利用闲置农房。扎实做好农房调查摸底工作,整合各部门的基础数据,摸清各村农户数、人口数、农房数、农村宅基地和闲置农房数、闲置规律及流转意愿。健全完善农房(宅基地)历史遗留问题确权登记处置办法,全面落实农房(宅基地)确权登记颁证工作,解决发证不到位的问题。同时,出台闲置农房盘活利用的行动计划并明确重点任务清单、考核办法,制定闲置农房(宅基地)流转交易、农村闲置农房重建改建审批、宅基地及房屋租赁使用权登记、闲置农房盘活示范单位验收标准等系列政策意见,并积极组织闲置农房专题招商推介活动,引导乡贤资源和各种社会资本参与闲置农房盘活利用。
四是进一步推广改革经验。认真总结形成可复制、能推广的改革经验和模式,适时在全市面上推开,确保我市农房(宅基地)盘活流转工作取得实实在在的成效,全力助推我市乡村振兴战略的顺利实施。