市政府关于农村宅基地“三权分置”改革工作情况的报告

发布时期: 2018-10-29 信息来源: 温州人大 作者:


市人民政府

(2018年10月)

党的十九大提出实施乡村振兴战略,进一步深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济。为进一步激活乡村要素资源,促进农村产业形态多样化和农民财产性收入不断增长,今年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。市委市政府抓住改革有利时机,择优选择瑞安、平阳开展试点,在宅基地“三权分置”改革方面进行了积极有效的探索和实践,现将有关情况汇报如下:

一、改革工作开展情况

(一)市级层面工作开展情况。

1、领导重视。为切实做好这项改革工作市政府高度重视,并在《中共温州市委关于印发<市委十二届三次全会重点工作责任分解><市委十二届三次全会重点工作明确的主要事项>的通知》(温委发〔2018〕12号)中明确将探索农村宅基地 “三权分置”改革列入2018年市委研究推进的重点改革项目之一。4月8日林晓峰副市长召集相关部门研究重点突破改革项目专题会议,部署农村宅基地“三权分置”改革试点工作。同时在瑞安、平阳两地试点政策研究制定和工作筹备过程中,市政府林晓峰副市长、市人大任玉明副主任分别多次带领市国土局、市中院、市委农办、市金融办等相关部门赴两地调研指导。在加强试点改革的基础工作、科学把握突破创新点、细化具体操作流程、统筹协调其他涉农改革等方面提出了意见和建议,并要求瑞安、平阳两地在7月底完成试点政策的研究制定,12月底基本完成试点任务。

2、调查研究先行。组织相关人员赴义乌、德清等国家“三块地”试点地区考察,认真学习宅基地改革经验。由市国土资源局牵头,开展专题调研,组织各地梳理宅基地管理现状,对农村闲置农房情况、盘活意愿等开展调查。经初步统计,我市共有农村宅基地约165万宗,总面积约为1.016万公顷。全市闲置宅基地和农房约8.6万宗,其中市区0.37万宗,占辖区内宅基地总宗数1.19%,各县(市)约8.23万宗,占辖区内宅基地总宗数5.86%

3、出台指导意见。在前期考察学习和大量调查研究的基础上,经过市政府同意,市国土部门于2018年6月6日下发了《关于开展农村宅基地“三权分置”改革试点的指导意见》。《指导意见》基本明确了我市宅基地“三权分置”工作的总体要求、主要目标、基本原则和试点范围,同时围绕“落实集体所有权”,“保障农户资格权”和“放活宅基地使用权”三个方面,提出了改革政策举措。在现有法律制度框架下,明确我市宅基地“三权分置”改革重点为盘活流转闲置农房(宅基地),并确定瑞安市、平阳县为试点地区,先行开展宅基地“三权分置”改革工作。

(二) 瑞安、平阳试点工作开展情况

1、组织有力。自今年5月瑞安、平阳列入温州市农村宅基地“三权分置”改革试点以来,两地县(市)委书记亲自部署改革工作,第一时间成立了以县(市)委副书记为组长的改革试点工作领导小组,落实办公场所和工作经费,抽调精干力量集中办公,并先后赴义乌、上虞、象山等地学习考察。

2、行动快速为扎实做好改革工作,两地全面启动农房(宅基地)调查摸底工作,对现有宅基地审批流程、登记发证情况进行全面梳理、调查,并发动镇街对农村闲置农房情况、建筑质量情况、盘活意愿调查表等开展调查。同时按照制定“一个实施意见(方案)、若干个配套文本”的思路,通过多轮研究讨论、征求意见,特别是逐条逐项征询上级部门、法律专家意见,两地立足本地实际,反复修改完善,形成了系列政策文本。

3、初见成效。通过一段时间努力,两个试点地区大胆创新、真抓实干,改革初见成效。一是形成政策制度文本,搭建改革的“四梁八柱”。瑞安市于7月20日制定出台《关于开展农村宅基地“三权分置”改革试点的若干意见》“1+10”政策文本。平阳县于7月底形成了《平阳县农村宅基地“三权分置”改革试点实施方案》以及《平阳县农村集体经济成员资格界定指导意见》、《平阳县村庄多规融合规划编制指导意见》等9个配套指导意见。二是坚持问题导向、勇于担当,有效解决了一批历史遗留问题。如瑞安市对已办理房产证转让过户未办理土地证变更等历史遗留问题,在“尊重历史、于法有依、于事有据”原则下,区分不同情形,明确具体处置意见。三是强化规划引导,推进多规融合。平阳县在改革推进过程中同步开展多规融合工作,目前笠湖村(全域土地综合整治规划、村庄规划、旅游规划)、冯宅村(村土地利用总体规划、村庄规划、旅游规划)多规融合工作已完成四是根据区域产业特色和发展方向,分类打造乡村发展样板。如瑞安择优选择12个农村闲置宅基地资源相对集中、盘活意愿强的村庄,建立“一村一策一专班”。对于东部镇街,利用流转的宅基地重点发展生产性服务业、创客空间等;对于马屿等中部镇街,利用流转的宅基地,以农合联为主体,开发农创客、儿童农事体验等产业;对于湖岭等西部乡镇,对流转的宅基地进行统一设计和装修,打造精品民宿、乡村旅游等。五是创新颁发“三权分置”权证,保障各方合法权益。8月初,瑞安市全面完成调查摸底、农村产权服务中心建设、流转登记系统开发、流转证书制证等各项前期准备工作。于8月17日,颁发全国首批农房(宅基地)使用权流转证书。平阳县积极开展农房(宅基地)使用权经营权流转工作,目前已颁发7本经营权证书和6本宅基地所有权证书。

(三)改革的核心内容

1、落实所有权,增强所有权主体自治权利。

以村民自治为原则,强化农村集体经济组织对宅基地的占有、使用、收益和处分权,推动宅基地集体所有权的有效落实。试点地区加快推进宅基地确权登记颁证,取得、流转、调整、调剂、收回、退出以及收益分配、监督等各项权能的行使。通过建立健全宅基地民主管理制度、宅基地有偿使用制度和规划引领保障制度实现该目标。

目前,试点地区针对农村土地集体所有权权能缺失严重问题,制定了相关配套制度。其中瑞安市制定了《瑞安市农村宅基地取得置换管理暂行办法》和《瑞安市农村宅基地有偿调剂使用暂行办法》分别明确了宅基地的取得及分配保障制度和宅基地有偿调剂使用制度。对农村宅基地取得的条件、对象及程序,以及置换、分配等方面做出明确规定。对于历史原因占有和使用宅基地、村集体经济组织成员内部成员间有偿调剂等情形,明确有偿使用费的收费标准、转移登记的程序、有偿使用费收益的用途等。

平阳县拟研究出台《平阳县村庄多规融合规划编制指导意见》、《平阳县农村宅基地民主管理办法》、《平阳县农村宅基地有偿使用办法》、《平阳县农村宅基地收益分配管理指导意见》,赋予村集体经济组织更多话语权,以村为主体编制规划,以规划引领闲置土地资源盘活;赋予村集体经济组织对成员宅基地的分配、调整的权利,有偿选位、有偿调剂、复垦指标收益等归村集体经济组织所有,壮大集体经济组织,改善农村基础设施。

2、保障资格权,积极探索资格权内涵及实现形式

鼓励农村集体经济组织探索建立宅基地分配资格相对固化、初次分配公平取得、新增集体经济组织成员有偿调剂的宅基地取得制度。做好宅基地有偿使用与福利性分配的有效衔接。依照相关法律法规,本着实事求是、尊重历史、权利和义务对等的原则,公正合理确定本村集体经济组织成员资格通过宅基地、公寓式住房、货币等形式保障集体成员资格权。

目前,平阳县通过建立农村集体经济组织成员资格界定和农户宅基地资格权认定制度、实现农户宅基地资格权保障制度、农村宅基地取得与分配保障制度来实现该目标。拟出台《平阳县农村集体经济成员资格界定指导意见》、《平阳县落实农村宅基地资格权指导意见》、《平阳县农村宅基地取得办法》,对宅基地资格权的载体和实现形式做了积极探索。

3、适度放活使用权,充分发挥要素的流动性

通过鼓励村集体开展整村改造、支持市场主体下乡创业、引导村集体发展乡村产业等方式,显化宅基地财产权收益,实现集体建设用地复合利用,促进乡村振兴。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用,发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业,拓展土地使用功能,提高土地节约集约利用水平。支持农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,按照规划要求和用地标准,改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所,切实提高农村土地利用效率。

作为本次改革重点,瑞安通过加大确权发证力度、扩大盘活流转范围、建立流转权益保障机制等举措,建立了“多部门参与、全流程衔接”的闲置农房(宅基地)使用权流转机制。一是建立流转登记管理制度,成立市、镇两级农村产权服务中心,对“流转15年及以上,流转规模单幢5间以上或同一行政村内规模化经营10间及以上,用于发展休闲度假、居家养老、乡村旅游(农家乐)、农村电子商务等业态”的,开展使用权流转鉴证,并由国土部门核发使用权流转证书,给流转双方吃下“定心丸”。转入方因装修、经营需贷款的,可凭流转证书增信功能向银行机构申请不超过评估值70%的抵押贷款,免去担保人风险和抵押物缺乏之忧。二是建立流转农房(宅基地)改造审批制度,允许闲置农房(宅基地)转入方根据流转合同约定和业态经营需要,直接申请原拆原建、局部改扩建等改造,在审批过程中不在办理规划许可、施工许可手续,在后续验收环节也不再办理竣工验收规划核实手续。对农房(宅基地)流转后整体开发的,开辟绿色通道,实现零缴费审批,从申请验收之日起3个工作日内出具竣工验收结果。三是建立现在农房(宅基地)盘活激励机制,鼓励乡村振兴项目,进而增加村集体及农户收入。市财政每年安排不低于2600万元旅游专项资金,对符合条件的投资方和村集体进行奖励,鼓励发展精品民宿、休闲旅游等产业,推动乡村长远发展。

平阳分别在农户层面和村集体经济组织层面明确了着重盘活方向,积极撬动城乡资源要素对接,鼓励返乡下乡人员在农村创业创新。通过试点总结经验,拟出台《平阳县宅基地(农房)使用权流转办法》、《平阳县农村宅基地历史遗留问题处理意见》、《平阳县宅基地收益分配指导意见》。

二、当前开展“三权分置”改革存在的主要问题

   (一)对三权的认识尚未统一,缺乏顶层设计

当前社会各界对宅基地三权的定义、内涵、边界、相互关系等尚未统一认识,特别是对于宅基地资格权的定性,到底是成员权、取得权还是类似于使用权的物权都没有定论。其次对于宅基地使用权的流转期限、流转对象、流转用途等存在分歧。“三权分置”是一项新事物,目前尚缺乏法律和制度保障,而且又恰逢国家机构改革,国家层面对此项工作的牵头部门、责任部门、职责分工和工作机制尚不明确。

(二)历史遗留问题复杂,宅基地确权有难度。

宅基地 “三权分置”改革尤其是使用权的放活等改革措施,应以权属的清晰为前提,否则在经济利益驱使下,极有可能引起土地管理秩序和经济社会管理秩序的混乱。当前我市宅基地“未批先建”、“建新不拆旧”、“超标建设”等情况普遍存在,同时,也有历史形成的城市居民拥有农房、农民面积超标、一户多宅等情形。以上宅基地权属不清的问题,对开展宅基地 “三权分置”改革的全面推进会造成很大的干扰。

  (三)改革边界模糊,利益平衡难。

   现行农村宅基地制度其主要特征是“集体所有、成员使用、一户一宅、限定面积、无偿分配、长期占有”。根据现行的法律规定,宅基地所对应的土地使用权,仅限本村集体经济组织成员使用,使用权禁止转让,宅基地权利人除了自己占有使用之外,基本处于有“权”无“利”状态。义乌等地作为经全国人大授权开展试点工作,经批准暂停执行现行相关法律规定,但我市目前推行试点未列入国家层面改革试点地区。如何在我市的宅基地 “三权分置”改革中有效盘活闲置宅基地,扩大使用范围,激发改革的活力与积极性,保障试点取得实效,又不至于突破国家宅基地管理的基本原则,造成宅基地管理秩序的混乱,需要在改革中科学把握改革突破的边界。同时“三权分置”的推进涉及政府、村集体、农户各方的利益分配,需要完善有效的村民民主自治结构;宅基地的盘活、复垦和新增布局需要村庄规划的指导;使用权放活后,通过租赁等方式取得实际使用权的权利保障需要专门的机构进行管理,同时司法方面也需给予相应的支持保障。

此外,村庄布局整体规划缺乏、宅基地地价体系和评估标准缺失、管理人员素质不高等也是推进宅基地三权分置改革工作的短板。

三、下步工作计划

(一)统筹完善村级各类规划。综合乡村布局、乡村产业发展、乡村建设,统筹编制村级建设规划和村级土地利用规划、乡村旅游规划等,强化“多规融合”和规划引导,以村土地利用规划编制为基础,按照“控制总量、盘活存量、用好流量”的原则,充分盘活利用农村存量建设用地,优化布局和供给结构。

(二)统筹推进农村各专项工作。将宅基地三权分置改革与生态大搬迁、农村集体产权制度改革、农房抵押贷款试点、农村土地全域整治等工作相互结合。提高改革的系统性和完整性,形成改革合力,释放改革红利,推进土地节约集约利用。

(三)坚持边试点边完善。边试点边完善,边推进边提升,边总结边推广。积极争取上级国土资源部门对这项工作的指导和政策支持(例如永久基本农田动态调优等),科学把握改革边界,不断改进改革路径,加快释放改革红利,促进农村发展。

(四)严格流转后利用管理。要在依法保护集体所有权和农户资格权的前提下,平等保护流转取得的宅基地使用权,严禁利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等,严禁利用宅基地进行变相地产开发,维护农村土地管理正常秩序。

(五)推动全面铺开试点工作。我们将及时研究解决试点过程中产生的新情况新问题,切实推动农村闲置农房(宅基地)盘活流转,争取在2018年12月底基本完成试点任务,总结形成可复制、能推广的改革经验和模式并在全市推开,确保农房(宅基地)盘活流转工作取得实效,为我市乡村振兴战略的实施提供助力


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