市人大常委会内司工委主任  张建民

（2017年8月30日）

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受市人大常委会执法检查组委托，现就《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）执法检查情况向常委会报告，请予以审议。

根据市人大常委会2017年监督工作计划安排，执法检查组在仇杨均副主任的带领下，于7月份对我市贯彻实施行政复议法情况进行了检查。检查组分别赴市法制办、市公安局等市直部门和瓯海、洞头、苍南等县（市、区）开展执法检查活动，听取了行政复议工作汇报、抽查有关卷宗台帐，并召开座谈会听取了市财政局、市场监管局等5个部门贯彻实施行政复议法情况的汇报，就行政复议与行政诉讼等工作衔接机制建设情况听取了市中级法院的意见建议。现将检查情况报告如下：

一、我市贯彻实施行政复议法的主要做法和成效

近年来，我市各级政府重视行政复议法的贯彻实施，把行政复议作为化解行政争议、维护社会稳定、转变政府职能、推进依法行政的重要工作来抓，取得了明显成效。

（一）加强法律宣传教育，复议申请渠道更为通畅。全市各级政府及其部门把学习宣传行政复议法纳入到领导干部学法和公职人员业务培训的重要内容，在领导干部学法活动和公务员学法用法轮训、行政执法人员业务培训等学习教育中专门组织开展行政复议法学习，行政复议法律知识得到进一步普及，依法行政意识得以不断提升。同时，面向公众深入开展普法活动，在行政执法工作中明确告知行政复议渠道，在法治宣传日等活动中分发行政复议法宣传资料、接受法律咨询，积极引导群众通过行政复议程序化解行政争议，复议案件申请和受理数量近年来持续大幅提升。2012年全市机关收到复议申请651件，2014年突破1500件，2015年突破2000件，近两年有所下降，但行政复议收案数仍处于全省第二水平。

（二）依法办理复议案件，复议制度功能有效发挥。2012年—2016年，全市行政复议机关共收到行政复议申请5707件，受理5232件，其中维持2803件，直接纠错593件，直接纠错率为11.3%；以调解、和解方式结案的1166件，调和率为22.3%；经复议90%的案件做到了定纷止争、案结事了。各级行政复议机关注重发挥行政复议的内部监督、自我纠错和权益救济功能，依法严格公正审理复议案件，一些存在程序违法、事实认定不清、适用法律错误等问题的案件得到及时纠正，一些事关社会和谐稳定的群体性案件通过综合协调、依法裁决得到积极化解，并通过制发行政复议建议、意见书的形式，督促行政机关解决行政管理中存在的普遍性问题，促进了政府依法行政和部门规范执法，依法维护了行政相对人的合法权益，促进了社会和谐稳定。

（三）健全复议工作制度，复议工作管理更加规范。各级行政复议工作机构认真重视行政复议工作规范化建设，着力健全完善行政复议各项工作制度，从立案、审理、调查取证、复议决定公开、档案管理等各环节加强规范管理，不断提高复议工作水平。市法制办专门编印《行政复议指南》，设置复议接待场所，公示复议申请条件、受理、审理流程等事项，统一规范文书格式，对复议案件的办理流程、审查内容、文书签发等具体环节制定具体规则，复议工作更加严谨、规范、高效，进一步提升了行政复议的公信力。市直有关部门和县（市、区）行政复议工作机构结合自身工作实际，制定出台了相关制度措施，改进复议工作流程管理和案件审理方式，更加注重立案规范、现场调查、听证、集体讨论审理等制度运用，进一步提升了复议工作质量。

（四）注重实践创新探索，复议体制改革稳步推进。市政府和部分县（市、区）重视行政复议和行政诉讼、信访的工作衔接，建立行政复议与行政审判联席会议制度，已12次召开行政复议与行政审判联席会议，就行政管理实践中有关法律适用、部门专业执法遇到的疑难问题等内容进行专题研讨，统一思想认识和执法规范；健全行政复议与信访事项法定途径分类处理机制，依法将行政争议引起的信访事项引入到复议渠道，通过复议解决的行政争议信访案件办理情况及时通报反馈给有关单位，形成了部门联动化解行政争议的工作合力。我市各级行政复议机关还积极贯彻“最多跑一次”改革精神，改进行政复议工作，复议案件经办人员主动深入基层调查取证，让当事人少跑腿，得到了群众认可。近期，根据省政府统一部署，我市深入调查研究，精心制定行政复议体制改革工作方案，稳步推进改革工作，为进一步深化行政复议法的贯彻实施打好扎实基础。

二、贯彻实施行政复议法存在的主要问题

从检查情况看，行政复议法在我市得到了较好的贯彻实施，但是，还存在一些困难和问题，需要引起重视。

（一）行政复议的公众知晓率和信任度仍然不高。行政复议法宣传的广度和深度还不够，群众对行政复议知晓率不高，有些群众对行政复议存有“官官相护”、办案不公的疑虑，不愿将行政复议作为解决纠纷的首选途径，进入复议渠道的行政争议相对信访和行政诉讼来说总量较少，“大信访、中诉讼、小复议”的格局仍然突出。从检查情况看，有个别部门在当事人提起行政复议时，通过“释法说理”促使当事人放弃行政复议申请，或者设置有关条件不予受理或终止审查案件，当事人对行政复议缺乏信任。如有一部门在2015年受理的行政复议案件登记本上连续有33个案件予以终止审理，2016年接受申请的行政复议案件登记上有连续15个案件不予受理，其结果难以令当事人信服。行政复议作为一种“方便、快捷、免费”的规范化行政纠纷解决机制，本应成为行政相对人首选的救济途径，但它的作用远未得到充分发挥。

（二）行政复议办案质量还有待提高。一是行政复议案件审理方式还较为单一。行政复议机关在审理复议案件时，绝大部分案件采用书面审查的形式，文来文往，层层审批，但程序不够公开透明，行政相对人参与不够，现场调查、听证审理的方式运用还没形成常态化。一些行政复议机关负责人对行政复议决定也没有认真审核把关，大部分为形式性签发。二是行政复议案件的证据规则运用还不够严格。由于行政复议法有关证据的规定过于原则，在复议案件审理上对证据的要求和证据规则的运用也较为宽松，更多的顾及行政效果和效率。三是行政复议案件的立案登记、文书制作及送达有待规范。从案卷抽查情况看，一些地方和市直部门行政复议机构在案件登记、立案审查、调查取证、文书制作、决定送达等环节工作不够规范，存在立案登记、文书表述不够严谨，送达回证相关信息不全等问题。一些行政复议决定书事实认定简单，缺乏论证和说理，不能做到以法明理。四是对行政相对人的权益保障和救济意识还需加强。个别案件没有严格依法审查和公正裁决，未能及时撤销和纠正行政机关违法或者不当的行政行为，当事人在复议后又提起诉讼或者信访的还占一定比例。从全市近五年来的行政复议情况看，还有10%的案件在行政复议之后再提起行政诉讼。有的复议机关更多考虑行政机关形象或行政效率，对有明显错误或不当的行政行为，存在违背申请人意愿进行调解的情况。

（三）行政复议能力建设亟需加强。从市、县两级政府法制部门行政复议工作力量配备情况看，与其所承担的繁重工作任务不相适应。目前，市法制办行政复议应诉处只有5个人（其中行政编制仅处长1人，事业编制3人，工勤编制1人），与其行政复议、应议和政府法律顾问管理、政府合同审核、行政调解等专业而繁重的职责不相匹配，其人员数量、专业结构与杭州、宁波等市相比明显偏弱，与法治政府建设要求不相适应。由于专业力量薄弱，市法制办对市直部门和县（市、区）行政复议工作的指导和监督还明显不够。同时，市直部门和县（市、区）法制工作机构力量薄弱问题也相当突出。目前，县（市、区）级法制办均与政府办公室合署，个别县（市、区）人员也统筹使用，11个县（市、区）共有19名专职人员、8名兼职人员从事行政复议、应诉工作，个别县还没配备专职人员。基层行政复议案件数量持续增长与行政复议工作队伍力量薄弱的矛盾已相当突出，严重制约了行政复议职能作用的发挥，背离了法治政府建设的形象。

（四）行政复议机制创新和体制改革还需进一步深化。法律规定当事人对具体行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。在实践中，由于政府对行政复议工作的统一领导、统筹协调和业务指导等工作还不到位，各地、各部门在行政复议工作标准和要求上不尽统一，行政复议工作存在职能履行参差不齐的现象。从案件类型看，行政争议主要集中在与群众权益紧密相关的公安、市场监管、国土资源、人力保障等领域，特别是2012-2016年全市涉及公安行政复议申请1076件，占全市复议案件总量的20.56％。近两年来，市场监管类案件中因职业打假产生的复议案件急剧上升，就市本级收到复议申请190多件，占市市场监管局2012年以来复议总量的52%。此类复议申请在县（市、区）复议机关也占有较大比例。但是，市市场监管局和各县（市、区）对此类案件在受理标准、材料审查、复议结果上都存在不同做法。同时，对涉及信息公开等新类型案件，各地、各部门之间也存在应对能力不足、应对方式不相统一等情况。行政复议与行政诉讼、信访等工作衔接机制也有待进一步健全完善，还需整合资源更好发挥依法化解行政争议的联动作用。

三、加强和改进行政复议工作的建议

一是要进一步提高对行政复议工作重要性的认识。行政复议是有效解决行政争议的法定机制，是政府运用法治思维和法治方式化解矛盾的重要平台。加强行政复议工作，有利于引导群众以理性合法的方式反映诉求，推动行政纠纷以低成本的方式及时解决，有助于监督行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责，促进依法行政、公正执法，从源头上消除不稳定因素，为经济社会发展创造良好环境。各级政府和有关部门要进一步深化新形势下贯彻实施行政复议法重要性的认识，增强做好行政复议工作的自觉性和责任感。要把行政复议工作作为法治政府建设的重要内容，加强组织领导，健全相关制度，完善考核机制。政府及其部门主要领导要承担起行政复议工作第一责任人的职责，积极支持行政复议机构依法受理和办理行政复议案件，经常听取工作汇报，认真负责签署有关法律文书。要加大法律宣传教育，提高公众对行政复议的认知度与信任度，引导群众以理性合法的方式表达诉求、维护权益，营造依法解决行政争议的良好社会氛围。

二是要不断拓宽行政复议受案渠道。要按照“最多跑一次”的理念和要求，优化行政复议工作流程，为当事人行使行政复议权利提供便利。健全和规范行政复议申请权告知制度，依法在有关文书上明确告知行政相对人享有申请行政复议的权利和复议机关、申请期限。要加强行政复议制度和信访制度的衔接，探索在信访接待场所等地方设置行政复议受理窗口等形式，对符合行政复议受理范围的信访案件，要引导到行政复议程序，依法化解行政争议。要建立健全监督检查制度，对不按规定告知行政复议申请权利、无正当理由不受理行政复议申请或者对复议申请推诿塞责的，上级行政复议机关应当督促纠正，并依法追究有关人员责任。

三是要努力提高行政复议办案质量。办案质量是行政复议的生命线。各级行政复议机关办理复议案件，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，对违法或者不当的行政行为坚决予以纠正，不办人情案，不搞“官官相护”，努力让群众在每一起案件中感受到公平正义。要注重办案的法律效果与社会效果的有机统一，把依法有效化解矛盾作为衡量行政复议案件办理质量的重要尺度，把治标与治本结合起来，对办案过程中发现的具有普遍性执法问题，及时提出规范执法以及完善执法依据的建议，实现“纠正一错、规范一片”的效果。要探索提高行政复议公信力的工作机制，通过扩大听证、公开复议等方式，提高案件办理的透明度。总结推广行政复议决定书网上公开制度，努力让人民群众感受到“看得见的正义”。市政府法制办要认真履行指导和监督职责，深入研究行政复议工作中的重点、难点问题，通过发布指导性意见、推介典型案例等方式，统一办案标准，提高办案水平。

四是要切实加强行政复议能力建设。要高度重视政府法制机构建设，牢固树立重视法制机构建设就是重视政府自身建设的意识，切实解决对行政复议工作机构关注不够、编制不到位、人员配置不强等问题，不断加强政府法制办人、财、物等各方面保障力度。要重视加强全市行政复议队伍建设，出台相关制度，明确任职条件，加强教育培训，努力建立一支高素质、专业化、相对稳定的行政复议队伍。适当充实案件数量多、工作压力大的行政复议机构人员，充分发挥县级政府行政复议职能，努力将矛盾化解在初发阶段，化解在基层，化解在群众身边。要加强行政复议保障条件建设，落实行政复议接待、调解、听证等办案场所，为复议机构提供必要的工作经费和设施设备，加快行政复议机构规范化、标准化建设。

五是要加快推进行政复议体制改革。市、县政府要加强对行政复议工作的领导，根据省政府《关于深化行政复议体制改革的意见》要求，做精做细做实改革方案，按照时间节点完成各项改革任务，确保按期挂牌成立行政复议局。特别是，要认真研究行政复议机构设置，以改革为契机加强机构力量和能力建设，有效整合复议资源，使机构设置、人员配备与改革后所承担的工作任务相适应，切实保证专业力量明显增强、专业结构显著优化；要健全完善行政复议局与业务主管部门之间的办案协商机制，科学考虑、及时建立行政复议申请引导、转送以及集中承办等工作机制，在行政复议法的框架内有效解决向政府工作部门申请行政复议的案件的转送程序和规范管理问题，保障行政复议渠道的畅通，切实增强行政复议专业性、透明度和公信力；要在行政复议职责集中、机构和人员编制整合调整过程中，妥善做好工作交接，做到无缝衔接，确保政令畅通，并推动完善政府内部层级监督和专门监督，切实推进依法行政。

以上报告，请予审议。