温州市人民政府

（2017年10月30日）

主任、副主任、秘书长、各位委员：

按照会议安排，我代表市人民政府，就我市深化医药卫生体制综合改革先行先试工作情况报告如下，请予审议。

一、主要工作情况

去年6月，省政府将温州列入浙江省综合医改先行先试市。对此，市委、市政府高度重视，及时调整了市深化医改领导小组，由张耕市长担任组长，分管副市长担任副组长，建立了医改办主任（副主任）单位联席会议制度。同时，市政府下发了深化综合医改先行先试工作方案，今年8月还召开了综合医改先行先试工作推进会，对全市综合医改先行先试工作进行专项督查，做到了有研究、有部署、有行动、有推进，各项工作取得阶段性成效。9月底，省政府综合医改督查组到温督查，对我市综合医改先行先试工作给予了充分肯定。

（一）以建立现代医院管理制度为导向，持续深化公立医院综合改革。

2015年，国务院医改办确定温州为第三批城市公立医院改革试点市后，我市出台了深化城市公立医院改革方案及其配套文件，从管理体制、运行机制、医保支付、人事薪酬、分级诊疗制度等方面推出改革举措，进一步深化“三医联动”改革。

一是改革公立医院管理体制。探索公办医院“管办分离”的实现形式，成立了市医疗服务管理委员会，负责统筹协调各职能部门，依法对全市医疗机构实施全行业管理。创新管理体制，组建了市级公办医院管理中心，承担市级公立医院绩效评价、质控考核、卫生考试考务等工作。探索公立医院法人治理结构，全市9家医院和5个县（市、区）开展了法人治理结构试点。

二是建立公立医院运行新机制。强化精细化管理，在三级以上医院推行预算管理。率先全省实施疾病诊断相关组（DRGs）应用。加强经济运行监管，5家市直属医院试行总会计师委派制。探索药品流通体制改革，全市291家医疗机构（含在温省级医院）创新组建药品采购联合体，三次集中采购平均降幅达9.31%，最大降幅达55.03%，采购产生30%差额直接让利群众。出台了医疗服务价格改革实施方案并全面启动改革工作。实施医疗服务改善计划，三级医院开放优质护理服务病房187个。严格控制医疗费用不合理增长。截至2017年8月底，城市公立医院药占比为35.87%，同比下降4.37%；县级公立医院药占比为38.74%，同比下降2.81%;各级各类公立医疗机构门急诊均次费用同比增长4.55%（稳控在省定5%以内），住院均次费用同比增长2.98%（稳控在省定7%以内）。健全综合监管制度，7项医疗机构公共服务事项参与“最多跑一次”改革，出具疾病诊断意见、住院病历复制、免费用血报销三个事项办理17431人次。

三是推进人事薪酬制度改革。深化人事编制制度改革，公立医院试行编制备案制管理，6家市级医院已获批1478名备案编制。落实医院用人自主权，市级医院引进硕士以上学历或副高称职以上等紧缺人才，在核定编制空缺情况下可直接考核入编。出台市级医院薪酬制度改革意见，科学核定医院绩效工资总额，建立动态调整机制，实现多劳多得、优绩优酬，合理拉开收入差距，强化公立医院公益性。强化市级公立医院院长目标管理绩效考核，创新院长选聘机制，实行院长年薪制和重点学科科主任年薪制。

（二）以实施“双下沉、两提升”工程为载体，全面实施分级诊疗制度。

2014年，温州被列入全省分级诊疗试点市后，市政府出台了试点工作实施方案，制定了全省首个常见病双向转诊指南。分级诊疗工作先后两次在全国作典型发言。目前，我市已基本形成基层首诊、双向转诊、上下联动、急慢分治的就医格局。

一是深入实施“双下沉、两提升”工程。市政府出台了《关于推进“双下沉、两提升”长效机制建设的实施方案》，市财政每年安排市直属医院专项资金375万，县级财政安排“双下沉、两提升”和医联体建设工作经费1855万。深入推进医联体建设，省市级医院开展紧密型合作医联体18家，组建县域内医联体31个，覆盖乡镇卫生院（社区卫生服务中心）185个，上级医院在基层开设固定专家门诊259个，开设联合病房29个，县域医联体乡镇覆盖率达90.8%。建立精神、眼视光、手足外科等专科联盟3个。各县（市）达到了省委、省政府“每个县（市）每天有三甲医院派驻的不少于10名副高以上职称医师在县级医院工作”的要求。近三年全市下派医务人员服务基层10.8万天。

二是提升基层医疗卫生服务能力。近年来，我市以建成“20分钟医疗卫生服务圈”为目标，坚持实施基层卫生服务能力提升工程，着力巩固基层医疗卫生服务体系。全市共设置基层医疗卫生机构5365家，其中乡镇卫生院（社区卫生服务中心）268家、村卫生室（服务站）2782家。全省首创建成75个流动社区卫生服务车，为偏远山区、海岛群众提供上门常见病诊疗等服务，并实现医保实时刷卡报销功能，《健康报》对此予以专题报道。加强基层卫技人员培养，省、市、县三级财政累计安排定向培养对象经费4300多万元，全市累计招录定向培养医生1299人，其中663人已毕业充实到农村社区；探索全科医生“5+3+X”培养模式，苍南、文成、永嘉等县试行“县管乡用”模式成效初显。全面实施绩效工资制度，各地基层医疗卫生单位在当地绩效工资基准线的基础上适当上浮，最高比例已达到60%。加强基层卫生服务能力建设，26家乡镇卫生院纳入省级中心镇医疗服务能力提升项目，建成28家省级甲等、74家省级乙等乡镇卫生院和15家省级示范社区卫生服务中心、6家省级百强社区卫生服务中心。目前，全市县域诊疗率达到86%，基层就诊率达到53.46%，较全省平均水平高出2.93个百分点。

三是推进家庭医生签约服务提质扩面。建立“1+X”签约服务政策体系，按照120元/年标准落实签约服务费，用于签约医生团队的劳务报酬，并及时调整出诊费、巡诊费等社区卫生服务项目价格。举办签约服务政策巡回培训班11场，培育省级签约服务示范基地和示范点18个。制定《温州市家庭医生签约服务工作指南》，加强基层签约工作指导，并将城乡低保户、农村地区建档立卡的贫困人口和出院康复患者等对象纳入签约服务“重点人群”。目前，全市乡镇卫生院（社区卫生服务中心）100%开展签约服务，组建签约团队886个，签约群众达223万人，户籍人口规范签约率27.27%，重点人群签约覆盖率56.45%。

（三）以推进医保支付方式改革为重点，建立全民医保制度。

近年来，我市医保城乡统筹持续走在全省前列，建立了统一规范的城乡居民医疗保险制度。截至今年9月底，温州本地户籍人口基本医保参保数为808.47万人，参保率为98.43%，基本实现了制度和人群全覆盖。同时，医保政策体系逐步完善，构建了以基本医保为主体、大病保险为延伸、医疗救助为托底、社会慈善和商业保险为补充的多层次医保体系，参保患者就医负担明显减轻。全市职工医保、城乡居民医保政策范围内住院费用最高限额分别达到当地职工年平均工资、居民可支配收入的6倍，政策内住院报销比例分别稳定在90%和75%左右。实施大病保险制度，对参保患者高额医疗费用予以补助，起付标准以上报销比例达50%以上，有效缓解了参保患者“因病致贫、因病返贫”问题。医保监管体系进一步健全，826家定点医疗机构、定点零售药店接入了智能监管平台应用，有效发挥平台事前提醒、事中警示、事后分析处理的全过程、精细化监管功能。

（四）以推动健康大数据共建共享为目标，大力开展智慧医疗健康服务。

推进“互联网+”医疗便民服务，温州联合预约挂号平台注册用户达100万个，累计预约724万人次；三级医院平均预约就诊率达56%。9家省市级医院和部分县医院开通了支付宝和微信支付功能。加快市级转诊协同信息平台建设，全市接入医疗机构264家，接入量超过85%。全省率先推出“专号”下沉，9家省市级医院和22家县级医院每天约有16.18万个“专号”，通过市级转诊协同信息平台滚动投放到241家基层医疗卫生机构。全市建成37个县域医学影像诊断、检验、心电、病理等共享中心。扩充温州健康信息共享一级平台，初步形成健康大数据库。启动全省智慧健康示范项目试点，开展健康大数据应用群建设。央视相继两次专题报道温州医改和信息化工作。

（五）以规范社会办医为抓手，着力构建多元办医格局。

2012年，国务院医改办确定温州为全国首个社会办医联系点后，我市制订形成“1+14”政策体系，以增量改革保障医疗卫生公共品供给，通过“十大政策”创新，全面提升医疗公共品供给和服务水平。全市累计引进办医项目70个，建成开业37家，增加床位4040张，完成投资30多亿元，建成全省首家混合所有制医院――温州老年病医院。目前，我市有民办医院93家，占全市医院总数的69.59%，床位占比24.66%，明显高于全省平均水平。其中康宁医院上市后开设19家医院，总床位达4000张，现已成为全国最大规模民营精神科医疗集团。今年我市进一步搭建招商引资平台，加大推介和引进社会办医项目力度，全市共谋划社会办医项目13个，规划床位4820张（含医养结合项目），新增签约项目7个，总投资5.5亿元。

（六）以完善医养结合服务体系为契机，加快推进医养结合试点。

去年9月，温州正式列入第二批国家级医养结合试点单位。一年来，我市积极在社保、财政、金融、用地、人才和服务模式等方面进行大胆探索。今年7月，市政府出台了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，老年医疗服务优待措施、责任医生签约服务等4个配套文件也已出台。目前，我市已遴选17家提供医养结合服务的医疗机构、养老机构、居家养老服务照料中心作为医养结合试点单位，4个县（市、区）正在开展智慧养老试点工作。全市现有医养结合机构10家；已规划建设或转型发展护理院或老年病医院11家；医疗机构老人优待措施落实率达到78.28%；乡镇卫生院（社区卫生服务中心）开展医养结合服务达162家，分别协议服务养老院60家、居家养老照料中心279家；养老机构为入住老年人提供医疗卫生服务率为58.46%；65周岁以上老年人健康管理率为40.58%。

二、当前主要困难和问题

“十二五”以来，我市深化医改工作由易到难，多项改革取得了突破。但医改进程与中央和省里的要求以及群众的期盼仍有一定差距，一些深层次、结构性矛盾亟待破冰，现阶段主要问题如下：

一是医疗资源短缺和配置失衡并存。截至2016年底，我市床位数35688张、医生数24976人、护士数23569人，分别居全省第2位、第2位、第3位。但按常住人口计，2016年温州千人床位数3.89张，居全省末位；千人医师数2.67人，居全省第8；千人护士数2.56人，居全省末位。由此可见，我市医疗资源总量靠前，但均量较低。同时，省市级医院、县级医院、基层医疗机构床位分别占44.5%、45.7%、9.8%，住院人次分别占48.3%、47.0%、4.7%，这说明我市医疗机构床位呈倒塔结构，省、市、县三级医院集聚了90%医疗资源。

二是公立医院运行机制有待完善。管理内涵仍需进一步提升；人事薪酬制度改革没有全面铺开；首轮医疗服务价格调整仍不能反映医务人员技术劳务价值，医院通过调整价格和财政补助两个渠道还无法完全弥补政策性亏损，“腾空间、调结构、保衔接”的机制需进一步完善。

三是分级诊疗工作还需推进。基层医疗机构基础差，人才匮乏且培养周期长，设备设施相对落后不足，导致服务能力不足，使市场供给侧“倒三角”和群众需求侧“正三角”不匹配的矛盾日益突出；基层大范围承担首诊和下转患者后续治疗及康复工作仍有困难，分级分层医疗服务机制不够完善。

四是“三医联动”机制仍需深化。医保、医疗、医药改革还不同步，虽然我市医保统筹工作全省领先，但医保支付改革相对滞后，对医疗激励和约束机制没有充分发挥出来。药品流通领域改革仍不彻底，医用耗材采购机制有待进一步探索。

三、下一步重点工作任务

当前和今后一个时期，我市综合医改先行先试工作的总体思路是：以打造区域医疗康养中心城市为目标，以建设“健康温州”为引领，坚持需求导向、问题导向、效果导向，全力推进医保、医疗、医药、医院、中医、医生“六医”统筹，强化试点示范带动，推动关联性、标志性改革取得重要突破，确保我市综合医改先行先试工作取得明显实效。

（一）全面推进医疗资源优化配置。加大政府对卫生事业的投入，加快在建省市县级公立医院建设进度，适度提高县域医疗资源配置总量，重点加强欠发达和薄弱地区县级医院建设；新增和存量调整资源优先支持儿童、妇产、精神、老年关怀、肿瘤等专科医院建设，加强新兴人口集聚区医疗资源布局。年内全市完成床位建设5000张，温医大附属二医瑶溪分院、附属口腔医院瑶溪新院建设项目要完成主体大楼结顶。市人民医院娄桥院区、市中医院二期、苍南县人民医院新院要投用；市七医新院、平阳县人民医院新院要完工。健全基层医疗卫生服务体系，年内创成23家群众满意乡镇卫生院和6家省级百强社区卫生服务中心；推进乡镇街道卫生院标准化建设，加快今年23家已开工基层卫生院建设进度。到2018年底前，全市建制乡镇卫生院（社区卫生服务中心）业务用房面积和设备配备达标率达95%以上。推进医疗卫生和养老服务相结合，着重做好17家医养结合试点单位工作，强化提供医养结合服务的医疗机构、养老机构、居家养老服务照料中心建设。

（二）持续深化公立医院综合改革。公立医院集中了优质医疗卫生资源，是群众看大病、解难症的“主阵地”，深化改革是解决群众看病就医问题，增强健康“获得感”的关键。要健全现代医院管理制度，落实省政府在温州开展“两个允许”改革试点要求，加快完善符合医疗行业特点的薪酬制度。按照“控总量、腾空间、调结构、保衔接”等关键环节，加快医疗服务价格改革，建立价格动态调整机制，促进收入结构调整，建立公立医院运行新机制。建立疾病诊断相关组（DRGs）工作机制，实现医疗质量、学科评估和医保支付相统一的评价标准。全面实施遏制细菌耐药的国家行动计划，促进科学合理用药，严格控制医疗费用不合理增长，省市级公立医院费用增长控制指标高限为7%，县域医疗总费用增长控制指标高限为10%，各级各类公立医院门诊、住院均次费用增长控制指标高限为5%，力争患者医保外自负费用占比同比实现下降。

（三）全面建立分级诊疗制度。持续推进基层卫技人员素质提升工程，坚持培养引进双管齐下和“输血”、“造血”并重，继续实施定向基层委培医学类大学生，全面落实全科医生“5+3+X”和“3+2”培养模式，提升基层卫技人员整体素质。深入实施“双下沉、两提升”工程，启动“城市医疗集团、县域医共体、跨区域专科联盟、远程医疗协作网”四种模式医联体建设，建设具有温州特色的高水平医联体。督促落实省市三甲医院医务人员下派制度，确保各县（市）县级医院每天有不少于10名副高以上职称医师派驻。扩大流动社区卫生服务车基本医疗服务范围，实现村级基本医疗服务覆盖率达100%。同时，做好家庭责任医生签约服务，户籍人口规范签约率达30%以上，重点人群达60%以上。推进县域临床检验、医学影像、心电诊断和消毒供应等共享中心建设，提高服务效益效能。加快基层补偿机制改革，完善不同层级医疗机构相互衔接的分级诊疗体系，推动形成“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗制度，确保到2020年县域就诊率达90%以上。

（四）深入推进医保医药综合改革。大力推行在总额预付下的按病种、按人头、按床日付费等复合型的支付方式改革，年底前全市要确保落实100个单病种收费；推进医保智能监管，到2018年各级各类医疗机构和定点零售药店基本实现平台接入全覆盖。鼓励推行以“定额包干、超支自付、结余归己”为原则的医保总额打包付费机制改革，力争年底前部分县（市）启动试点。进一步完善医保差异化支付政策，拉开不同等级医疗机构医保报销比例，将城乡居民三级医疗机构住院费用报销比例由原75%调整为65%，将城乡居民医保市外住院报销比例由原60%调整为50%；同时，对未按规定转诊到三级医院就诊的城乡居民，报销比例在原有基础上下调10个百分点，通过发挥医保杠杆调节作用，促进基层首诊，引导病人合理分流。推进药品采购“两票制”改革，破解药品价格虚高等问题。启动医用耗材采购改革，积极尝试采购新路径，强化药品耗材采购和使用监管，切实为医疗服务价格改革腾出空间。

（五）大力提升医疗服务水平。发挥温州医科大学及附属医院龙头作用，加强省市级医院与地方政府融合，提高全域医疗服务效益和效能。对标国家区域医疗中心标准，整合省市医疗资源，多个医疗学科实力达到国内一流，逐步成为浙南闽北赣东地区疑、难、危、重症诊治中心，并带动促进县域服务能力提升。同时，加强优质医疗资源与康养结合，吸引社会资本参与高端医疗康养产业发展，建设一批现代康复疗养中心，发展中医药疗养院、运动康复医院，建设独具特色的温州康养产业。优化服务布局和传统就医流程改造，让信息“多跑路”，让患者“少跑腿”，实现医疗资源效率和患者体验双提升。健全人口、电子健康档案和电子病历三大基础数据库，实现数据库共建共享。鼓励医疗卫生机构和互联网企业合作，推进“互联网+”健康产业发展。鼓励支持社会资本提供多层次、个性化医疗服务，满足群众对优质高端医疗服务的需求。

（六）加快规范社会资本办医。深化混合所有制改革，鼓励和引导社会资本以多种方式参与公立医院改制。支持开展医疗投资项目PPP模式，推动民办医院进入资本市场。落实社会办医“三放宽一加强”政策（放宽市场准入、人才流动、大型仪器设备购置限制，加强医疗服务行为监管），推进公办医院和民办医院人才有序流动和医师多点执业，实行社会办医在学科建设、人才培养等方面政策与公立医院的同等待遇;按照每千人1.6张床位标准预留社会办医发展空间，引导社会向非基本、特需医疗等领域发展，形成一定数量规模和占比的非公医疗服务市场。到2017年底,全市完成社会办医投资5亿元，床位数占全市总床位数25%；到2018年，全市社会办医床位数和服务量同比明显提升。

主任、副主任、秘书长、各位委员，医药卫生事业是造福人民的事业，事关广大群众的切身利益，事关社会经济发展全局。市政府将按照省委、省政府和市委全面深化改革的决策部署，在市人大的监督指导下，以更加坚定的信心和决心，推动综合医改向纵深发展，努力实现“群众得实惠、政府得民心、卫生得发展”的目标，巩固提升温州卫生在全省的“铁三角”地位，奋力谱写浙江新方位下温州卫生事业发展的新篇章。