市人大常委会副主任 卓高柱
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主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会的统一部署和市人大常委会2012年监督工作计划，市人大常委会从5月份开始对我市贯彻实施《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《浙江省实施<中华人民共和国食品安全法>办法》等（简称食品安全“一法两规”）情况进行检查。市人大常委会组成5个执法检查组，由常委会全部领导分别带队，常委会委员和各级人大代表180余人次参加，检查了11个县（市、区）和10个市级食品安全监管部门，检查采取先暗访后明查、以暗访为主明查为辅的方法，实地检查了农业基地、生猪屠宰、加工作坊、农贸市场、集市超市、饮食摊店等300余个食品生产经营单位。同时，全市11个县（市、区）人大联动开展执法检查，有力地支持和配合了市人大常委会开展的执法检查工作。可以说，这是市人大常委会近几年来认识最统一、准备最充分、参与面最广、重点最突出、检查最深入的一次监督活动。现将检查情况汇报如下：
一、食品安全“一法两规”贯彻实施的基本情况
自食品安全“一法两规”颁布实施以来，我市各级政府根据“地方政府负总责、有关部门各负其责、企业履行主体责任”的要求，在宣传食品安全，完善工作机制，落实监管职责，健全执法体系，加大监管力度等方面做了一些工作。尤其是市人大常委会执法检查工作开展以来，市政府及有关部门进一步加大食品安全工作力度，取得了较大的成效。
（一）各级政府负总责机制得到落实。市政府把食品安全工作摆上了重要议事日程，出台了《温州市食品安全监督工作责任制（试行）》，层层签订了年度食品安全工作目标管理责任书。各级政府及有关部门对食品安全工作有研究、有部署、有检查、有整改、有档案，监管责任基本得到落实。在执法检查期间，陈金彪市长亲自突击检查了食品安全工作，并召开现场会，就食品安全工作提出具体要求。仇杨均副市长专门5次召开会议，研究部署食品安全工作，及时解决存在的问题和困难。朱忠明、任玉明两位副市长都能积极参与食品安全整治工作。针对当前餐饮监管体制未到位的实际，市政府召开专题会议，明确餐饮监管体制将于一个月内调整到位。工商和质监部门签署了《食品安全监管合作备忘录》，着力解决食品生产、流通环节的一些监管空白和边界不清的问题。市食品药品监管局针对面大量广的餐饮单位，已拿出具体的整治方案，下步将全面组织整治。许多县（市、区）政府主要领导亲自参加动员大会和执法检查工作，有力地支持和配合了执法检查工作。瓯海区率全市之先，出台规范性文件，明确监管空白和边界不清的问题，落实了监管责任。
（二）食品安全监管力度得到加强。自食品安全法实施以来，全市共出动执法人员104618人次，检查农产品种养殖、生产经营户131341户次，检查食品添加剂生产经营户10159户次，责令整改998户，取缔违法生产经营户891户，查获假冒伪劣食品184678公斤，查处违法案件144起，其中刑事立案40起，破案34起，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施77人，已移送检察院起诉53人。特别是公安部门先后破获了公安部挂牌督办的特大制售病死猪肉案件和“3.21”特大“地沟油”案件，得到公安部及省公安厅的充分肯定，市治安支队也被省政府授予“2010年食品安全整顿先进集体”荣誉称号。在执法检查期间，我市食品安全监管工作高潮迭起。全市共出动执法人员8521人次，检查各类食品生产经营单位13302户次，责令整改3000余户，立案查处50户。
（三）着手建立食品安全溯源追踪体系。全市农产品批发市场和农贸市场正在推行索证索票制度，对食品安全管理示范农贸市场推行了食品台帐电子化管理，全市已建立170家农资连锁店的身份证制度、28家条形码信息管理农资店建设。全市还建立省级无害化农产品基地213个，有230个产品通过国家级无公害农产品认证，64个产品通过绿色食品认证，80个产品通过有机食品认证。积极培育农业标准化推广示范项目，现有“泰顺三杯香”、“山友”牌脱水青刀豆等6个农产品被认定为国家和省级名牌农产品。
（四）食品安全风险监测能力得到提高。一方面加大对检验检测资源的投入，另一方面加快对检验检测资源的整合，我市食品安全风险监测能力得到加强。市质量技术检测院增挂了市食品安全检测中心牌子。市疾控中心通过省检验机构计量认证，食品检验项目达391项，全省排名第二。乐清和平阳等地率先整合检验检测资源，建立综合性食品安全检测中心，做到“一幢大楼、多块检验检测牌子”，承担了食品安全风险监测任务。
（五）全市上下形成浓厚氛围。市人大常委会召开了有240余人参加的食品安全执法检查动员大会，拉开了食品安全执法检查工作的序幕。发函所有在温的全国人大代表、省人大代表及560余名市人大代表征求意见和建议，在市政府网和温州新闻网上开通网上问卷调查，充分调动人大代表和广大群众参与执法检查的积极性。此外，我市新闻媒体加大对执法检查工作的报道。近四个月以来，我市各大新闻媒体先后刊发了120多篇（条）新闻报道，为执法检查工作营造了良好氛围。通过执法检查和法律法规宣传，市政府及有关部门抓食品安全工作的力度更大了，群众对食品安全工作更关心了，食品生产经营者主体责任意识更强了。
二、存在的主要问题及原因
尽管我市在贯彻落实食品安全“一法两规”方面做了一些工作，取得了一定成效，但我市食品安全状况与法律法规的要求相比，与人民群众的迫切期盼相比，还有很大的差距。据市政府网调查，网民对我市食品安全现状不满意率达71.06%，认为食品安全事件多发、形势严峻的达61.7%。
（一）监管体系不健全，监管网络漏洞不少。一是市县两级食安委及食安办综合协调职能发挥不够。各级政府虽设有食安委和食安办，但由于层级不够，编制人员、经费不到位，其综合协调职能发挥不理想，有些地方甚至形同虚设。目前，市县两级食安办仅有专兼职人员24人，每个食安办平均2人。个别地方的食安委甚至查不到开过协调会的记录。二是部门分段监管职责不清，联动机制又不健全，致使相关部门互相扯皮、争权推责。特别是2009年食品安全法实施以来，我市餐饮监管体制一直未能得到及时调整，致使上下部门不对口，造成了卫生部门不能监管、食品药品监管部门又无力监管的尴尬局面。在食品安全法实施以前，餐饮店只需办理《食品卫生许可证》，但食品安全法实施后，我市卫生部门要求100平方米以上的餐饮店办理《公共场所卫生许可证》，由于餐饮店的审批条件与公共场所的审批条件不一致，给广大经营户既带来麻烦又增加费用。三是基层基础监管力量薄弱。我市1650大都市总体空间架构基本形成，但全市50个中心镇中有20个以上中心镇未能全部设置食品安全监管部门的派出机构，城市社区和农村的食品安全协管员严重不足，基层基础力量薄弱。四是一些功能区监管责任不落实。瓯海与生态园，龙湾与经济技术开发区、瓯江口新区、高新园区等功能区的社会管理体制不顺，茶山、蒲州、灵昆等街道虽已托管，但由于功能区只具有建设职能，不具备社会事务监管能力，使得托管地区的食品安全监管处于失管状态。如茶山高教园区容纳了近8万名的大学生，茶山小吃一条街存在着大量无证无照餐饮店，一直无人监管。据调查问卷反馈，各级人大代表认为要进一步理顺监管体制，明确监管责任的达85.8%。
（二）食品产业生产经营水平低，安全隐患大量存在。首先是食品产业“低、小、散”。长期以来，我市食品产业发展缺乏科学规划，如农贸市场、食品工业园区等缺乏用地保障，食品产业生产经营水平较低，“低、小、散”情况严重。二是“无证无照”大量存在。食品产业发展与人口总量、结构、分布很不相称，致使无证无照的小工厂、小作坊、小摊店、小集贸、小饮食大量存在，屡禁不止，特别是城郊结合部、工业园区等地尤为突出。据业内人士估算，我市现有各类无证无照的食品生产经营单位是有证有照的一倍以上，这也是食品安全事件频发的一个重要“源头”。三是非法添加非食用物质和滥用食品添加剂现象十分普遍。辣椒粉、辣椒酱及相关食品中非法添加罗丹明B等工业染料已经成为一个地下产业链，极有可能进入食品生产加工、餐饮服务等环节；水产品养殖、运输、销售和消费环节上使用孔雀石绿已成为一个行业的潜规则；豆芽生产中违法添加漂白剂、防腐剂、无根剂、催长剂等情况依然存在；部分水果、蔬菜经营者为提升“卖相”，违法使用化学处理剂对所售的食品进行处理，以次充好；部分餐饮单位出售的所谓鲜榨果汁多由浓缩汁加添加剂勾兑而成，原材料中几乎没有水果；一些商贩将日落黄等色素直接使用于牛肉、酱卤肉、鱼干等熟肉制品，对消费者健康造成了危害。
（三）执法监管不力，责任追究不到位。一是案件处罚轻，违法成本低，存在以罚代管、以罚代刑、猫鼠同眠的的嫌疑。两年来，我市食品监管部门共查处食品安全违法案件 3214件（工商系统未统计在内），处罚1493.9万元，食品案件平均处罚仅为0.46万元，对犯罪嫌疑人采取强制措施的比例不高，致使食品安全违法成本过低，起不到应有的震慑和教育作用。二是监管不到位。龙湾区蒲州街道双车路，遍布着60余家“无证无照”食品生产经营单位。许多食品生产经营户反映，从来没有执法人员上门检查过，也没有人动员他们办理相关证照，更没有人要求他们整改。在离市区横渎农贸市场不到10米的地方，布落着一个熟食加工点，这里污水横流、蚊蝇飞舞、臭不可闻，加工好的熟食随意放在地上，就这样的黑加工点，竟然存在了6年之久，从来没有执法人员上门监管。瑞安市海安办事处、上望街道存在非法白肉批发市场，每天都有100多头未经检验检疫的猪肉，流向瑞安、龙湾等农贸市场。这些都是各级政府眼鼻子底下的地方，尚且多年无人监管，其他如城郊结合部、工业园区、校园周边、偏远山区的食品安全状况可想而知。三是执法合力未形成。文成县工商部门反映，食品安全违法案件移送公安机关后，至今一年未能得到有效处理，相关证据多已腐烂了。鹿城工商分局就皮勇假冒“冬虫夏草”一案向公安部门移交4次，均未得到书面回复。四是责任追究不到位。我市虽出台了食品安全执法责任追究制度，但很少有执法人员被责任追究。据温州新闻网调查，网民认为执法部门监督不力，致使违法成本过低的达80.88%。
（四）检验检测资源分散，信息资源难以共享。据市食安办统计，在26个食品监管部门中，市县两级设有检验检测机构29个（其中市级6个，县级23个），从业人员996人，其中专业技术人员844人，2011年共投入各类经费3342.3 万元，检测食品类11781批次，专业技术人员年均检测食品样品13.9 批次。同时，我市检验检测机构存在着各自为政、技术薄弱、重复投资、检测费用高的现象。平阳、瑞安等地虽已设立食品安全检验检测中心，但许多检测项目未能得到相关资质认证。文成、泰顺等地缺乏检验检测设备，一些执法部门只能靠眼看、手摸、鼻闻等原始手段进行调查取证，影响了执法工作的开展。温州蔬菜批发市场承担了城区90%以上的蔬菜供应任务，但市场设置的快速定性检测不能作为执法处罚依据，难以从源头上保证市民“菜蓝子”安全。我市一些农贸市场设置的快速检验室，大多设备落后，技术人员缺乏，检验项目过少，加上检测人员由市场委派，工资由市场支付，存在着不作为或乱作为的现象。检查还发现，相关部门存在着食品安全信息公布不及时、不全面、数量不多的现象。如林业、渔业部门检测数据只是本系统内部知道。苍南工商部门在批发市场速测发现鲳鱼甲醛超标、螺肉干双氧水超标、腌菜二氧化硫超标等信息，也未能通过有效渠道告之公众。
（五）准出准入制度执行不力，食品安全溯源追踪体系未形成。农产品产地准出管理制度执行不力，市场流通领域准入制度执行不严，全市还没有建立起横向到边、纵向到底、环环紧扣的食品安全溯源追踪体系。一旦发生食品安全事件，溯源无线，查找无证，追究无人，为食品安全违法份子提供了可乘之机。据市肉类行业协会反映，每年外地调运至我市的生猪约300万头，其中不乏病死猪，由于食品准出准入制度执行不严，这些病死猪大多去向不明，极易被不法分子利用，直接进入我市的猪肉市场。另外，我市“走私肉”情况比较严重，苍南等地的一些小冷库就是私藏“走私肉”的窝点。
（六）食品生产经营者主体责任不到位，守法和自律意识普遍不高。初级农产品的源头污染控制不严，部分地方土壤重金属污染严重，污水浇灌、滥用甚至违禁使用高毒农药的现象习以为常；一些食品生产加工小作坊卫生条件差，没有落实食品安全工作职责，原料来源不明质量控制不严，超范围生产食品，甚至使用有毒有害的非食用物质现象时有发生；食品流通环节经营秩序混乱，仓储、运输、批发、零售等环节出证出票和索证索票制度不健全，一些无食品安全标志、假冒伪劣食品在流通环节畅通无阻；一些饮食摊点管理不善，进货渠道不清，餐具没有消毒，无“三防”设施，从业人员没有健康体检证现象十分普遍。
三、要求整改的意见和建议
（一）加快监管体制改革，完善监管体系。一要提升加强食安委和食安办。参照省里的做法，鉴于温州人口多、任务重的实际，建议“高配、独立、挂靠”设置食品安全委员会办公室，明确职级、核定人员编制，充实力量，以充分发挥综合协调职能作用。同时，将县级餐饮监管职能要限期调整到位，稳定充实执法人员队伍。二要推进基层监管体制改革。结合“强基惠民”工程，整合基层食品安全监管力量，组建乡镇食品安全综合执法大队，建立分区划片、包干负责的食品安全工作责任网，形成 “以属地政府管理为主、相关部门各负其责、全社会共同参与”的网格化监管新模式。三要全面落实各级政府负总责的机制。各级政府要高度重视食品安全工作，加大对食品安全工作投入，建立健全食品安全责任制，将食品安全工作纳入各级政府的年度绩效考核，并将考核作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，加大行政问责力度，实行一票否决。四要消除监管交叉和空白点。要全面疏理分段监督中的监管交叉和边界不清的问题，出台规范性文件，明确监管主体，形成监管合力。要尽快明确各大功能区的食品安全监管职责，落实监管责任。
（二）提升食品产业生产经营水平，全力消除安全隐患。一要制订食品产业“十二五”发展规划，从根本上解决食品产业生产经营水平低下的问题。按照“总量相宜、布局合理、满足不同层次需求”的要求，合理规划食品产业发展，加快农贸市场、食品工业园区等建设，力争通过几年的努力，提高我市食品产业生产经营的整体水平。特别是在外来人口密集的地方，要结合低丘缓坡、拆违地、边角地和废弃地的利用，划定区域，实行统一规划、统一建设、统一管理、市场化运作，暂时增加卫生的、安全的食品资源的有效供应。二开展“无证无照”专项整治。要在全面掌握我市“无证无照”实际情况基础上，出台“无证无照”处置方案，对不涉及食品安全和卫生的企业生产经营单位，原则上要放宽审批条件，纳入日常监管范畴；对不能持续达到食品安全条件，整改后仍不符合要求或主观上不愿意进行整改的食品生产经营单位，要坚决予以取缔。通过“提升一批、规范一批、整治一批、取缔一批”的办法，加大对“无证无照”的打击整治力度。要制订详细的整治时间表，强化整治工作的考核，在新闻媒体上定期公布整治进展情况，接受市民监督。三要开展非法添加非食用物质和滥用添加剂专项整治。出台专项整治方案，有关部门按监管职责分阶段分部门严厉打击非法添加非食用物质和滥用添加剂的行为。
（三）加大执法监管力度，严格追究监管责任。一各执法部门要围绕工作重点转移调整执法力量。要根据形势发展的需要和变化，适时调整工作重点和重心，加强和充实食品安全执法力量。二要大幅提高违法成本。从重从快从严查处食品安全违法案件，提高处罚额度，该处罚的要处罚，该移送司法机关的要移送司法机关，确保对犯罪分子的刑事责任追究到位，杜绝出现以罚代管、以罚代刑的现象，切实增加食品安全违法成本。对一些市民关注、影响较大的食品安全违法案件查处要及时向媒体公布，接受全社会监督。三要执法责任追究到位。各级检察部门和政府监察部门应提早介入食品安全违法案件的查处，加大对渎职失职的查处，促使执法人员公正执法、文明执法。
（四）整合检验检测资源，建立信息共享平台。一要加快市县两级检验检测资源的整合。制订切实可行的整合方案和实施计划，全市建立一个“协调统一、分工明确、布局合理、运转高效”检验检测体系。要以县（市、区）检验检测资源整合为重点，建立县级食品安全综合检验检测中心，推进以检测计划、检测经费和检测信息共享发布“三整合”为主的食品安全检验检测资源整合工作。推进食品检验检测数据共享，加强检验检测互认工作，逐步实现网络化查询。加强食品检验检测机构的资质认定和管理，为日常监管和监督执法提供有力的技术支撑。二要加快食品安全信息平台建设。建立权威的食品安全信息发布平台，规范信息报告和信息公布程序，加强信息汇总、分析整理，增强分析处置能力，定期向社会发布食品安全信息，及时回应社会关切。三要建立健全食品安全资金投入保障机制。将各级检验检测人员经费、行政经费及检测经费纳入财政预算予以保障，加大对农贸市场的检测投入，为公开公正开展检验检测工作提供保障。
（五）严格执行准出准入制度，建立食品溯源追踪体系。农业、林业、粮食、海洋与渔业等部门要建立农产品生产主体“五有一追溯”（即有管理制度、有专门人员、有生产记录、有质量检测、有产品标识、实现追溯）的产地准出管理制度，工商、质监、卫生、食药监等部门要严格执行农产品入市登记、快速定性检测、信息公布、不合格农产品退市、批发环节出证出票、零售环节索证索票等市场准出准入制度，全面构建一个横向到边、纵向到底、环环紧扣的食品安全溯源追踪体系，做到溯源有线，查找有证，追究有人，让食品安全违法份子无机可乘。要推进食品安全电子追溯系统建设，建立统一的追溯手段和技术平台，提高追溯体系的便捷性和有效性。严格进口食品检验检疫准入管理，加强对进出口食品生产、进口商、代理商的注册、备案和监管。
（六）多管齐下，全面提高食品生产经营者守法和自律意识。一要加大对食品安全工作宣传。食品行业从业人员必须先培训后上岗，切实提高食品生产经营者的守法和自律意识。将食品安全纳入公益性宣传范围，列入国民素质教育内容和中小学相关课程。二落实食品安全主体责任。要与食品生产经营者签订食品安全生产经营责任书，明确食品生产经营者的义务和职责，落实食品安全管理责任，规范食品生产经营者的行为。三要构建诚信体系。要建立食品生产经营者诚信信息数据库和信息公共服务平台，及时向社会公布食品生产经营者的信用情况，发布违法违规企业和个人“黑名单”，运用市场力量倒逼食品生产经营企业提升食品质量，制裁和淘汰食品安全违法者。四要构建群防群控工作格局。建立食品安全有奖举报制度，充分发挥群众监督和舆论监督的作用，发动全社会力量去监督食品安全问题。充分发挥食品相关行业协会、农民专业合作经济组织的作用，引导和约束食品生产经营者诚信经营。
四、近期督办的几件实事
1、食品安全监管体制限期调整到位。餐饮行业监管职能从卫生部门移交至食品药品监管部门，近期市政府已进行协调，要求9月底前必须调整到位。食安办设置按省编办职能调整的要求，年内尽快调整到位。
2、要结合各县（市、区）实际，特别是山区县，合理规划布点屠宰场。取缔瑞安市海安、上望，瓯海郭溪等地的私屠滥宰场所。
3、温州蔬菜批发市场承担了市区90%以上的蔬菜供应任务，有关部门要高度重视，各施其职，监管到位。工商部门要在市场内争取单独设立工商所，目前要派出工作小组加强对市场的监管。
4、市政府要协调，明确自来水监测的责任部门，年内开始定期向社会公布。
5、对“无证无照”的食品生产加工、小食杂店、农贸市场、饮食摊店，要拿出整改方案并抓紧付诸实施。
6、加快检验检测资源的整合，要求春节前后建成食品安全信息共享平台并及时向社会公布。
7、市政府要出台规范性文件，明确分段监管中监管交叉和边界不清的监管主体，落实监管责任。
8、餐厨废弃物管理和回收不及时不规范，为地沟油产生创造了条件。现在，杭州和宁波已出台了《餐厨废弃物管理和回收的办法》，我市要尽快出台《餐厨废弃物管理和回收的办法》。
