市人大常委会农资工委副主任  周辉

（2012年10月25日）

 

主任、副主任、秘书长、各位委员：

    农房改造集聚建设是我市统筹城乡综合改革的切入点和突破口，也是推进温州转型发展的重要动力。为了解我市农房改造集聚建设进展情况，9月20日至28日，市人大常委会组成调查组，由常委会副主任卓高柱带队，到乐清、永嘉、瓯海、平阳、文成五县（市、区）开展调查，实地查看了乐清市仙垟陈村、淡溪镇寺西村、石帆街道东朴湖农房改造集聚区等建设现场，并召开多层次座谈会，听取了市政府、相关县（市、区）政府及有关部门、街道、村的情况汇报，现将调查情况汇报如下：

    一、农房改造集聚建设进展情况

    各地高度重视农房改造集聚建设，通过抓考核督查，促进度加快、审批提速，出台相关配套政策，努力保障所需要素，加强部门协作，取得了一定的进展。

（一）项目进展顺利,任务接近完成。截止9月份，全市农房改造集聚建设新开工项目536个、用地面积1007.7万平方米，建筑面积2405.2万平方米，参与农房改造总户数7.55万户，累计新增农房改造集聚率4.40％，年度任务完成超过4/5。

（二）优化配套服务，缩短审批时限。市政府下放了城乡规划修改权。各地、各部门改革和进一步改进农房改造集聚项目审批办法，简化审批手续、减少审批环节、压缩审批时限。如平阳县推出“4+1”工作机制，加强部门协调。永嘉县简化了保障房项目的核准、前置审批许可环节。

（三）完善相关政策，进行整合归一。市政府相继出台了《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》、《关于加强保障性安居工程建设和管理的实施意见（试行）》等一系列政策，确定将建制镇的农房改造集聚建设项目纳入城镇保障房，对城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设、中低收入市民保障房建设等政策进行整合，实行“四策合一”。各县（市、区）也结合实际对农房改造集聚、城中村改造、一般村改造、移民安置、土地综合整治和工程性拆迁等政策进行整合。

（四）督查指导到位，组织领导有力。农房改造集聚建设列入各级政府、有关部门的考核内容，每月统计，一月一通报，一季一排名，并在温州日报上向市民公布。市委农办（市农业局）建立了领导和下属单位挂钩联系城乡统筹综合改革工作制度，定期到各地进行督查指导，组织召开季度工作例会。各地主要领导亲自抓，制定会商制度，及时协调解决问题，出台考核办法，强化工作力量。

（五）做好培训宣传，形成良好氛围。市、县两级举办了统筹城乡综合改革、农村土地综合整治和农房改造集聚培训班，进一步提高干部的业务能力。各级媒体开辟专栏专题，组织高密度、强有力的宣传报道，市委农办（市农业局）专门编发了温州城乡统筹综合改革简报。

    二、存在的问题

    到目前为止，农房改造集聚建设进展还比较顺利，完成今年考核任务基本没有问题，但房地产市场正处于调整时期, 加上融资渠道不畅,用地一如既往地紧张，下一步可能会出现达不到政府可承受、农民可接受、发展可持续的后果。

    （一）房地产市场低迷，项目融资难度大。首先，由于整个房地产市场疲软，导致大部分中心镇农房改造项目与当地商品房市场价格相差甚小，而相比农民自建房的低成本，集聚房成本偏高，再加上部分已建的集聚房地理位置不好，签约认购形势不佳，不少项目希望通过农户预交定金、分期支付房款回笼资金滚动发展的愿望未能实现。农民向往集聚的各县强镇和29个市级功能区本身土地价值较高，征用这些区域的土地建房以低廉价格向跨区集聚农民出售，农民是受益也欢迎的，但按成本核算，出售价格就不可能低，超出部分农民可承受范围。其次，金融机构对农房改造集聚建设项目的贷款发放有诸多限制条件，常无法到位，像项目四证需办理齐全才能从银行融资，但涉及到规划功能调整、办理时间约束等问题四证办理进展较慢，直接影响融资速度。本地农村信用合作银行比较支持农房改造集聚项目，但资金总量不大。受房地产市场影响，商业地块拍卖成交少，价格低，农房改造集聚项目用地基本为划拨，在征地、设计、规划、立项、建设等方面需要大量的资金投入，目前项目前期建设资金以政府投入为主，政府财政赤字进一步扩大，不少地方表示无力再承担公用配套设施建设费用。部分镇级融资平台注册资本金用光后，后续资金无处可筹，乡镇干部为了完成考核任务，无奈以个人信用担保去借款。为解决融资问题，现在各县（市、区）普遍采用与绿城集团实行代建合作，但代建每平方米价格增加500～600元，又提高了农民的置换成本。此外，基层政府作为业主投资为将来的物业管理带来诸多不变。

    （二）建设用地指标落实难，建设项目规模偏小。温州市区土地供应基本只能靠省里下达的建设用地指标，若涉及基本农田或其他农用地，需报国务院审批，手续繁琐。每年省里下达给温州的新增建设用地指标约2.1万亩，不可能大部分用于农房集聚。为了得到建设用地指标，现在各地都在大力开展农村土地综合整治，按照各县（市、区）、市级功能区每年新增农房改造集聚率5％要求，全市每年要完成农村土地综合整治项目近2万亩的报批。但通过农村土地综合整治拿到的建设用地指标，是预借未来的指标，只能用在非中心城区，如果三年之内不能拆除旧村，复垦通不过省里验收，省里将会从当年温州的新增建设用地指标里扣除预借部分。考虑到整村搬迁难度和拆旧房阻力，省里审批也很谨慎，时间长达半年以上，加上部分农房集聚点地块涉及标准农田、总规、控规调整，相关审批手续较多，指标落实难。也正是由于建设用地指标有限，带来建设项目规模偏小问题，像乐清市今年用于农房改造集聚的用地指标仅30亩。此外，各县（市、区）和市级功能区未完成县域农房改造集聚建设中长期规划（2012－2020）和集聚区布局规划的编制以及迫于考核压力无集聚条件和产业支撑的乡镇上马农房改造集聚项目是建设项目规模偏小的另两大原因。1至7月，全市415个农房改造集聚建设新开工项目，30亩以下的就占了74％，大于150亩的只有11个项目。按照今年市委1号文件要求，原则上都市型功能区、大都市副中心农房改造集聚区规模要在150亩以上，区域性中心镇要在80亩以上，相差甚远。

    （三）政策整合不到位，农民集聚意愿不强。由于“四策合一”后，新征收土地政策和旧征收土地政策相差太大，不少老百姓还在观望等待，征收土地难度比以前更大。我市不少山区乡镇的农民参与农房改造集聚建设的积极性不高，部分农民尤其是农村老人对生活条件的要求不高，依托农业谋生，离开生活成本低的山区去城镇，怕生活无着落，也无钱置购新房及支付随之而来的物业管理费、燃气费，不愿意拆除旧房，实行整村搬迁。最有意向参与农房改造集聚的是已经在城镇工作、旧房已成危房的农民。不少市区农民因原先所处区域地理位置不错，有出租收益，不想搬迁改造，对外来户也持反对态度。若遵循“农民自愿”原则，实际执行中很难让所有村民达成搬迁共识，插花式换购无法实现整村连片推进，不能连片复垦，也就失去了农房改造集聚高效集约利用土地的意义，项目无法滚动可持续发展。

    （四）项目审批依然繁琐，工作人员力量不足。虽然各地做了很多减免项目审批环节的工作，但审批时间长，审批程序多仍然是突出问题。项目建设的政策处理、征地、立项、设计、报批、预算、招标都有相应程序和时间要求，即使再简化、压缩时间，新建一个集聚项目工程的前期工作仍然较为繁琐。平阳县为了十几亩的标准农田调整问题，完成省里相关审批手续报批就花了2个多月。一些中介机构受制于人手不足，业务量则大幅增长，迟迟不能完成委托事项。另外，农房改造集聚项目工程建设需要大量的专业技术人员来保证工程建设的进度和质量，现在技术人员严重不足，恐会影响工程质量和完成时间。

    三、几点建议

    农房改造集聚建设顺应经济社会发展大趋势，是加快温州城市化，推进温州转型发展的重要举措。但根据现阶段政府财力和农民现实意愿，必须稳步推进，才能达到可持续。

（一）尽早完成集聚规划编制，引导中长期发展。尽快完成各县（市、区）和市级功能区县域农房改造集聚建设中长期规划（2012－2020）和集聚区布局规划的编制，做好与温州市土地利用总体规划和城市总体规划的衔接，注重区域内产业布局、综合交通、公用事业、环境保护、社会发展等方面专项规划的整体性，尽量做到无缝对接。农房改造集聚建设承载的主要功能是改善农民生活环境和提升城市形象，要注重公共服务配套设施建设。集聚区要向功能区和都市区集中，分阶段性分批次推进，不具备集聚条件的中心镇就不要安排集聚。农房改造集聚建设工程牵涉到农民重大利益调整，直接关系农民财产的变更和收益，要尊重农民意愿，考虑农民可承受经济能力，研究解决低收入老年农民养老问题。

（二）想方设法保障要素供应，实现项目预期功能。一要做好建设用地报批和拆旧工作。已经报批项目要争取早日批复。及时拆除前期已确定的搬迁点的旧房，开展现场清理和复垦工作，确保三年内顺利通过省里验收。要积极谋划条件成熟的搬迁村作为新项目的对象。二要千方百计拓宽融资渠道，多渠道多方筹措资金。积极开展项目预收房款工作，细化现行的规费项目，能免则免，能减则减。进一步加大政府协调协商力度，对各项行政事业性、服务性、公共配套设施建设收费和经营性项目建设项目进行认真审视，落实各项优惠政策。积极对接社会投资力量，利用保障房的政策优势，进一步加强与政策性银行的投融资对接。三要在保工程质量前提下，寻求有效降低农民置换成本的途径。建议可研究典型、标准化设计模型，分类推广，探索集聚点联建统一样式套房模式。四要充分调动农民参与农房改造集聚建设的积极性。调动农民参与集聚房建设的质量监督，避免造成政府作为业主吃力不讨好的局面，做政府该做之事。

（三）完善政策改进考核，督促扎实稳步推进。要加大组织领导、宣传发动、政策研究、督查落实等机制建设，将业已形成的上下联动、合力推进的工作局面推向新阶段，以机制和制度优势加快推进农房改造集聚建设。根据市委今后农房一律纳入保障房范畴的要求，抓紧研究，完善对策。改进当前的考核制度，使之更加科学合理，突出考核项目的规模、档次和品质，突出县级的统筹安排能力。主管领导要积极协调，认真梳理和研究困难问题，采取强有力的破解措施，确保项目四证顺利办理。要积极推行“并联审查”、“集中审批”的方式，开辟绿色通道，简化办事手续，最大化缩短审批时限，确保计划开工项目按时开工。同时，积极探索其他建设方式，以解决工作人员不专业，专业技术人员严重不足的问题。