市人大常委会调研组
主任、副主任、秘书长、各位委员：
为配合常委会听取和审议市中级法院行政审判工作情况的报告，4月上旬至5月中旬，常委会调研组开展了相关调研活动。调研组对市中级法院和鹿城、乐清、苍南、平阳等县（市、区）法院行政审判工作情况进行了解，走访市检察院、市法制办、市公安局等单位，征求对行政审判工作的意见建议。同时，分别召开了市、县两级相关行政部门和律师、人大代表座谈会，听取行政应诉工作情况的汇报及对行政审判工作的意见与建议。现将调研情况报告如下：
一、行政审判工作的基本情况
1988年8月，我市苍南县审理了全国第一起“民告官”案件，在全国产生了很大影响。1989年4月，行政诉讼法的颁布实施，结束了“民不可告官”的历史。我市法院在党委领导、人大监督和政府配合支持下，认真贯彻实施行政诉讼法，充分发挥行政审判职能作用，为促进“法治温州”建设、服务经济社会发展，作出了积极贡献。
（一）依法履行行政审判职能，切实维护人民群众的合法权益。2008年以来（截止今年5月底，以下同），我市两级法院共受理一审行政诉讼案件2584件，审结2418件，案件数居全省首位，占全省行政诉讼案件的1/4左右。在审理行政诉讼案件过程中，法院重视对当事人合法权益的保护，依法受理一些群体性、敏感性、历史遗留问题的案件和新类型案件，受案范围涉及50多个行政管理领域。坚持依法审理和公正裁判，切实维护原告的实体权益和程序权利，妥善处理了一大批涉及房屋拆迁、产权登记、土地管理、城市规划、劳动保障、环境保护等与民生利益密切相关的行政诉讼案件；积极引入协调和解机制，一批案件经协调后原告主动撤诉，行政争议得到了有效化解。据统计，2008年以来，全市法院判决原告胜诉及原告在实现诉求后撤回起诉的案件占结案总数的近四成。同时，法院积极推行便民诉讼措施，认真解决群众告状难、胜诉难、看不懂裁判文书等问题。如，平阳法院通过编印《便民诉讼100问》、建立人大代表联络室等措施，鹿城法院实行诉讼救助制度、推行庭审方式改革、开展判后答疑等工作，切实保障当事人诉讼权利。
（二）正确把握维护与监督的关系，积极促进依法行政。 法院积极支持行政机关正确合法的具体行政行为，切实维护行政机关的权威和形象。在涉及群体性案件、全局性工作和重点工程建设时，主动加强与行政机关的沟通，认真做好庭审调查工作，在保护合法权益的基础上，积极开展协调和解，努力化解行政争议，实现行政审判的法律效果和社会效果相统一。在案多人少矛盾突出、案件执行任务繁重的情况下，法院尽力支持行政机关非诉案件的强制执行，探索非诉行政案件审查执行新机制，加强对重大、有影响力行政案件的执行。2008年以来，执结非诉行政案件16044件，对维护行政权威起到了一定作用。如，苍南法院建立非诉执行案件审查听证制度，既促使合法的行政决定得到有效执行，又保证群众的合法权益不受侵犯。法院认真履行司法审查职能，对行政机关违法或不当行为依法予以纠正，对不履行职责的，责令限期履行并予监督，努力做到对行政机关不偏袒、不迁就、不护短。2008年以来，我市法院判决行政机关败诉的324件，败诉判决率高于全省平均水平。同时，法院对审理中发现的行政管理和执法工作中存在的普遍性问题和重点问题，能主动向被诉行政机关发送司法建议，督促研究改进，促使其依法行政。
（三）创新工作机制与方法，推进司法与行政的良性互动。法院积极落实能动司法理念，延伸行政审判职能，主动与政府建立司法与行政良性互动机制。市中院从2008年开始每年制发行政审判白皮书，对全市法院行政诉讼司法审查情况进行分析，得到了党委、政府主要领导的高度重视；主要领导多次作出批示，不仅充分肯定行政审判工作，而且提出了明确要求，推动了相关制度的建立和完善。市中院与市政府建立行政复议与行政审判联席会议制度，针对执法中存在的普遍性问题进行探讨，就城乡规划、拆迁、环保等具体执法问题达成了多项共识，充分发挥对行政机关依法行政的指导作用；乐清市探索建立行政争议协调委员会，为联动化解行政争议发挥了积极作用。在法院倡导和政府重视下，行政机关首长出庭应诉制度得到进一步落实，“告官不见官”现象有所改观；市工商局局长多次参加应诉，并在法庭上积极答辩，产生了很好的影响。另外，法院还与有关部门联动，加强行政诉讼法律制度宣传，邀请行政执法人员、人大代表等旁听庭审，与群众开展网上交流等活动，特别是为宣传行政诉讼法施行20周年，做了大量工作，取得了很好成效。
（四）注重行政审判队伍建设，不断提高司法效能。行政审判工作是涉及“民告官”的高层次审判活动，要求高、影响大，法院对此予以高度重视，不仅注重加强行政审判队伍的思想政治建设，而且不断加强力量配备，提高队伍的业务能力与水平。目前，除洞头法院外，基层法院都已配备一个以上合议庭。一批专业素质强、业务水平高的年轻法官被充实到行政审判队伍，队伍结构更趋合理、法官业务素质得到进一步提高。特别是鹿城等行政案件较多的基层法院，行政庭的力量配备得到有力强化，其行政审判工作走在全省法院前列。行政审判队伍的法治理念教育、廉政建设和业务研究工作得到不断加强，积极开展多项主题教育活动，注重审判理论与实务的研究探讨，法官的思想政治素质和业务能力水平得到进一步提升，行政审判质量得到了进一步提高。
二、行政审判工作面临的主要困难与问题
从总体情况看，我市法院行政审判工作健康发展，取得了明显成效。但是，行政审判工作与人民群众的司法需求、构建和谐社会的根本要求尚有较大差距，还存在诸多困难与问题，主要表现在：
（一）行政审判的职能作用发挥还不适应人民群众的司法要求。
尽管近年来我市行政诉讼案件数量比较多，涉及民生类案件大幅增加，仅2009年，有关房屋拆迁、产权登记等与民生紧密相关的案件占全部案件的58.8%，但相比庞大的行政执法总量和信访案件数量，全市行政诉讼案件数仍处于低位徘徊，说明行政诉讼还没有成为人民群众维护自身权益的首要渠道，还没有成为调解“官民”矛盾的首要机制，行政审判的职能作用发挥还比较有限。究其原因，既有“民不与官斗”等历史文化传统的影响，也与当地经济社会发展程度相关，同时也存在行政诉讼制度宣传不到位、行政审判工作重视不够、群众诉权保护不力等问题。据调查反映，有的法院还不敢大胆受理敏感性、群体性、影响较大的案件，有案不收、有诉不理的情况仍然存在。中级法院和基层法院以及基层法院之间在受案标准、范围上还不统一，有些案件在“利害关系”认定范围上予以限缩处理，有的案件在立案前就进行实体性审查，限制了当事人的诉讼权利。据统计，2008年以来，我市法院裁定不予受理、驳回起诉和当事人撤诉而未能进入实体审理的案件，占一审案件结案数的近四成。群众对行政案件起诉难问题仍有怨言，有些原本可以通过行政诉讼解决的案件进入到了信访渠道。
（二）行政审判工作的质量与效能还有待进一步提高。
改进审判工作、提高审判质量是贯彻实施行政诉讼法的基本要求。但从行政审判工作看，法院自身还存在一些薄弱环节。一是有些行政审判法官未能正确处理好保护公民合法权益、维护和监督行政机关依法行政与支持中心工作之间的关系，放宽对具体行政行为的司法审查要求，对一些明显存在实体处理不当和程序瑕疵的具体行政行为予以纵容、迁就。二是法院对和解制度、程序还没有进行深入研究、形成规范化安排，和解工作仍处于无章可循、“摸石头过河”的状态。有些案件法院协调过于主动，有的是不想让行政机关败诉而要求当事人接受和解，也有的怕判决引发原告信访而要求行政机关改变原行政行为。法院在和解操作上还存在“和稀泥”的现象，只一味强调和解，而忽视了“当判则判”的要求。三是同案不同判、机械司法等情况还时有存在。有的同类型案件，法院与法院之间产生了不同判决，甚至同院不同合议庭产生了不同的判决；有的法官对法律的理解还比较机械，考虑问题不够全面，特别是对有的历史遗留问题处理的不是很到位；有的法官不注意各种法律关系平衡度的把握，对行政机关的自由裁量行为没有予以合理估量，有的改判不够慎重，导致裁判结果难以令人信服。四是行政审判业务指导还有待加强。法院对新情况、新问题的研究不够及时和深入，一些普遍性问题还缺乏相对统一的裁决标准。基层法院反映，上级法院对其业务培训和指导不多。一些行政机关和律师代表反映，法院对有些问题制定了指导性意见或内部达成共识，但没有及时向有关部门提供解释或向社会公开。另外，为避免地方保护主义，按有关规定，以县（市、区）政府为被告的行政案件要做到异地管辖或提级管辖，但有的案件市中院仍指定由当地法院管辖，不利于公正审判和合法权益的保护。
（三）非诉行政案件执行难问题有待进一步破解。
非诉行政案件的强制执行工作是人民法院的一项重要职责。一些法律规定，行政机关依法作出处罚，当事人既不诉讼又不履行的，可依法申请法院强制执行。据反映，行政机关向法院申请强制执行案件越来越多，仅2008年至今，申请执行案件是同期受理行政诉讼案件的6倍多。其原因是一些行政机关自身执法不到位，一味依赖法院强制执行。同时，由于案多人少矛盾突出、执行保障不力等客观因素的制约和认识不到位、畏难情绪强烈等主观因素影响，有的法院对某些非诉行政执行案件的申请以各种理由推脱不予受理；有的受理后以无实质性执行标的或难以执行、行政机关行为存在瑕疵或自身管理不到位等为由裁定不予执行；也有的法院受理后，简单的裁定委托行政机关自行执行，没有给予必要的司法协助，使行政机关难以依法执行。造成非诉行政执行案件大量积压，有效执结率不高，执行效果不佳，行政决定的权威性和法律的严肃性得不到维护，社会管理弱化，违法行为增多，从而又使申请执行案件越积越多、积重难返，产生了恶性循环。
（四）行政机关依法行政的意识与能力有待进一步加强。
行政审判工作从面上看是法院的重要职责，其实质反映了政府依法行政工作状况。行政机关依法行政能力与水平不高，制约了行政审判职能作用的发挥。从调查情况看，一些行政机关不作为、慢作为、乱作为现象时有发生，有些违法行政问题得不到及时改正，导致其在行政诉讼中“屡战屡败”。 2009年，以法院实体判决数为基数，行政机关实际败诉率达到34.87%，尤其是基层政府依法行政状况令人堪忧。据鹿城区法院反映，近两年受理以街道、乡镇政府为被告的行政诉讼案件20件，只有1件是判决维持、1件判决驳回诉讼请求，其余全部败诉，败诉率占90%。有些地区和部门依法行政的能力不强，却又不重视行政应诉工作。有的部门行政领导从未出庭应诉过，有的行政部门干脆将诉讼案件全权委托律师打理，甚至个别单位在开庭时既不辩解，也不举证，一问三不知，任由法院判决。市政府早在2005年就制定了行政首长出庭应诉制度，要求每年第一件行政诉讼案件和重大影响的案件，应当由行政首长出庭应诉。但自2008年以来，还有近30%的案件行政首长应出庭而未出庭应诉，行政首长出庭应诉案件数仅占一审开庭审理案件数的10%左右。有的行政机关对法院的判决结果也不闻不问，对败诉问题不反思、不纠错、不追责，对法院制发的司法建议书重视不够，司法建议的反馈率不到50%，甚至对法院依法作出的裁判都不自觉执行，既影响了行政机关威信，又损害了司法权威。
（五）行政审判的司法环境有待进一步优化。
行政审判的各种干扰因素还依然存在，行政诉讼的外部环境有待改善。从社会法治环境看，目前全社会的法治信仰指数不高，“信访不信法”问题比较突出。我市群众虽维权意识较强，民告官案件相对较多，但上访的数量更多。有的群众在提起行政诉讼时又往往不依法、不理性，特别是一些涉及历史遗留问题和敏感性事件、群体性诉讼，当事人又在行政诉讼中或结案后继续上访，给行政审判工作增加了处理难度，造成案结事难了。据市中院统计，2009年因信访引发的行政案件和在行政诉讼中或结案后进行信访的案件共107件，占一审案件数的11.11%；涉及行政诉讼的信访案件占法院所有信访案件的比例较高。有的当事人还在网络上炒作案件，编撰事实辱骂法官，给审判人员造成身心压力。一些政府及其部门以行政权力干预行政审判的情况还有存在。有的政府及其部门在行政决策、执法时不依法行政，遇到行政争议又怕打官司，发现问题又不吸取教训。有的政府及其部门在遇到行政诉讼时，往往以“涉及中心工作”、“影响社会稳定”为由，一味要求法院支持其违法行政，给行政审判工作造成很大干扰。从法院自身看，法院在审理群体性案件、处理历史遗留问题时，面临维护原告合法权益与支持党政中心工作、维护社会稳定与遵循法律正义的两难抉择，在各方面关系平衡度上难以有效把握，对缠访、滥诉等情况还缺乏有效办法。
三、加强和改进行政审判工作的意见与建议
行政诉讼是国家通过法律管理社会的重要途径，是“官民”矛盾的有效化解机制。行政审判工作既是人民法院的一项重要职责，又涉及行政管理和经济社会的各个方面，与发展稳定大局紧密相关。加强行政审判工作，推动行政诉讼法的贯彻实施，需要法院的持续努力，需要政府的重视与配合，需要全社会的支持和监督。市中级法院要认真履行宪法和法律赋予的职责，按照“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”的工作要求，认真践行能动司法，充分发挥职能作用，全面推进行政审判工作。
（一）坚持服务大局、司法为民，切实维护人民群众的合法权益。法院要准确把握行政审判工作面临的形势任务，准确把握人民群众的关切和期待，进一步增强政治意识、大局意识和服务意识，大胆探索、充分发挥行政审判职能作用。既要积极服务保障发展稳定的大局，又要防止把“大局”地方化、把“服务”庸俗化而偏离审判中立的立场，要切实坚守维护人民群众合法权益的法律底线。要畅通司法救济渠道，认真落实最高法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见，依法受理行政诉讼案件，决不能擅自抬高或限制行政诉讼的受案范围和标准。要进一步规范行政诉讼案件管辖制度，在便于当事人行使诉权、有利于促进司法公正的基础上，以县（市、区）政府为被告的案件要尽可能实行异地交叉管辖或提级管辖。要立足于民本司法，强化便民措施，简化诉讼程序，方便群众诉讼，快速有效化解矛盾纠纷。
（二）坚持监督与支持并重，进一步助推法治政府建设。法院要正确处理支持与监督的关系，既要确保行政机关依法行使职权，又要充分尊重人民权利。要坚持严格司法，决不能对具体行政行为降低司法审查标准，对行政机关合法行政行为应当予以充分维护，尊重行政机关的合理裁量行为。对违法行政行为不能予以姑息迁就，要坚决依法撤销和纠正违法行政行为。对一些复杂、疑难的行政案件既要依法审查又要注意发挥社会各方力量，运用必要合理手段，有效化解行政争议，努力做到案结事了。同时，要加强非诉行政案件的执行工作，积极探索有效执结非诉行政执行案件的机制方法，通过法院与政府的相关协调机制，有效整合司法和行政资源，加强协助配合，加快解决非诉执行积案问题。
（三）切实注重办案质量，努力提升司法公信力。要进一步树立科学的行政审判理念，正确处理好司法为民与服务大局、适用法律与执行政策、依法裁判与协调和解、司法中立与能动司法等各方面关系，努力做到行政审判的法律效果与社会效果相统一。要提高行政审判的规范化水平，进一步完善审判流程管理、审判监督管理，提高办案效率和庭审质量；规范裁判文书的制作，加强文书的说理性。要进一步规范协调和解工作，完善协调处理的案件适用范围，充分尊重当事人的意思自治，既要注重维护原告的合法权益，又要注意维护合法行政行为的法律严肃性。要加强对基层法院的业务指导和培训工作，统一相关司法标准和受案范围，及时对新类型案件进行审判指导；要通过制度化、系统性的培训指导，提高一线审判法官的审判能力和队伍的整体素质，更好地适应行政审判工作发展。
（四）着力改善司法环境，努力提高司法效能。要加强行政审判制度的宣传，公开行政诉讼条件、流程和行政审判案例，引导群众理性诉讼；要切实采取措施制止滥诉和缠访。要做好审判案件的法律释明和判后答疑等工作，积极把握舆论导向，促使当事人合法行使行政诉讼权利、正确对待诉讼结果，努力使其服判息诉。要正视行政诉讼案件的信访问题，按照最高院的统一部署要求，及时有效地排查化解矛盾，力争使现有行政申诉上访案件基本得到解决。要健全完善司法与行政良性互动机制，将有关联席会议制度常态化、行政争议联动化解工作制度化、具体运作规范化。要继续运用行政审判白皮书、司法建议书等多种形式，促进行政机关规范执法行为。要加强与政府及其部门的协调配合，共同推进行政首长出庭应诉、行政败诉责任追究等制度的有效落实，促使政府及其部门切实重视依法行政和行政诉讼工作。
