市人大常委会执法检查组 张 林
主任、副主任、秘书长、各位委员：
为了促进《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称“老年法”）在我市的贯彻实施，切实推进老年人权益保障和老年事业发展，根据年度工作安排，市人大常委会组织执法检查组，对老年法的贯彻执行情况进行了检查。从3月5日至29日，检查组先后听取了市政府及有关部门的工作汇报，召开了相关单位和社会组织负责人参加的座谈会，视察了老年大学、医疗机构、公交企业等单位和公园、车站、码头等公共场所，了解老年人优待政策的落实情况；到鹿城、龙湾、瓯海、瑞安、苍南、永嘉等县（市、区），深入社区、村居，走访敬老院、老人协会、养老机构等，进行广泛座谈，听取各方面的意见和建议。还赴老龄工作走在全国前列的青岛、无锡、嘉兴等地进行考察。现将执法检查情况报告如下：
一、我市贯彻落实老年法取得的主要成效
“十一五”期间，我市各级政府和有关部门进一步重视老年法的贯彻落实，积极加强老年人权益保障工作，加快老年事业发展，取得了一定的成效。一是老年人权益保障政策体系日渐完善。市政府按照老年法规定，将老年事业纳入《温州市国民经济和社会发展第十一个五年规划》，并根据我市实际，先后制订了优待老年人规定、市区城镇老年居民养老保障、市区城乡居民社会养老保险等一系列政策文件。各县（市、区）也制订了相关规定，如瑞安市专门制定了比较详细的老年人服务设施布点规划。各项政策、制度得到了较好的落实。养老保险和基本医疗保险覆盖面进一步扩大，至2009年底，全市26.88万人享受养老保险待遇，参加基本医疗保险的离退休人员20.48万人，参加新型农村合作医疗的老年人85.4万人。农村“五保”老人、城镇“三无”老人实现应保尽保，集中供养率分别达到了94%和99%。二是养老服务设施有所改善。2006年至2009年，全市共投入福利彩票公益金2亿多元用于老年福利设施建设。目前全市有各类养老服务机构384家，其中集体143家、民办207家，共有床位数34816张。市社会福利中心工程已开工建设。各县（市、区）还积极探索，多渠道改善养老设施。如永嘉县利用校网撤并后的空置校舍，改建成养老院，集中供养周边乡镇的“五保”老人；苍南县鼓励民间资本兴办社会养老机构。三是养老服务体系逐步形成。建成了一批城市社区服务网点和街道（乡镇）区域性社会养老服务中心、农村社区“星光老年之家”。居家养老服务有所发展，社会为老服务网络进一步扩大，服务内容更加全面。如瑞安市安阳街道沿江社区将社区互助服务、有偿低偿无偿服务、政府购买服务相结合，深化居家养老服务工作；鹿城区水心街道菱藕社区实施了居家养老网络工程，为辖区老年人提供系列居家服务。最近，市政府又出台了《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，明确了阶段性的具体指标和相关扶持政策。四是老年人优待政策和为老年人办实事项目逐步落实。老年人凭优待证可以免费游览政府投资的公园、借阅图书等；市区70周岁以上老年人凭IC卡可以免费乘坐市区公交车；全市医疗机构对70周岁以上老人免收挂号费，每年为老年人提供一次免费体检；向市区90到99岁高龄老人和百岁老人发放长寿补助；从2010年1月起对全市符合条件的80多万名年满60周岁的老人发放每月60元的基础养老金等。最近出台并实施的《温州市区城镇职工基本医疗保险门诊医疗统筹办法》，对部分退休、退职人员和退休灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险门诊统筹实行免费和补助政策。市政府2007年为老年人办10件实事和2008年开始的连续三年为老年人办8件实事项目，基本得到落实。五是老人协会组织建设、老年人文体娱乐、法律援助等工作相继开展。各级政府逐步重视老人协会的建设，探索规范老人协会组织活动。如龙湾区在全市率先专门出台文件，对老人协会的财务、组织机构、活动内容三方面进行规范，取得了良好成效。瓯海区加强对老人协会负责人进行法律、健康等知识培训，积极引导、组织老年人参加各类社会活动。各级政府积极搭建老年人文体娱乐活动平台，老年文化艺术周、运动会等各种活动在基层蓬勃开展。老年人继续受教育的机会增多，基层老年学校、老年电视大学数量增加、规模扩大、教学网络进一步健全。老年人法律援助工作站、点广泛延伸，服务效率和质量进一步提高。六是尊老敬老氛围进一步形成。利用多种载体宣传老年法,积极开展老年事业战略研究,举办了首届“温州老年论坛”，组织各类尊老、孝老先进模范评选活动，“关爱空巢老人志愿服务行动”等活动深入开展，敬老、爱老、助老的传统文明得到弘扬与传承。近年来，市四套班子主要领导每年老人节看望慰问部分百岁老人和贫困老人；永嘉县鹤盛乡岩上村一富裕起来的村民自费为村里孤寡贫困老人提供吃、住；瓯海区景山街道将军村利用村集体资产雄厚的优势，建造了7800多平方米的宾馆式村老人公寓，照顾村里的老年人生活；瑞安市马屿镇通过开发山地荒地兴办养老基地，扶持养老服务业发展，改善了老年人的福利。
二、存在的主要问题和困难
近年来，我市在贯彻老年法，维护和保障老年人权益方面做了大量工作，取得了一定的成绩。但仍存在一些不足和困难，主要有：
（一）对老龄工作的重要性、紧迫性认识不足。我市自1995年步入老龄社会以来，老年人口快速增长。据统计，至2009年底全市60岁以上的老年人已达107.84万，占全市总人口的13.85%。其中农村60岁以上的老年人占全市老年人口的78.5%，并且老年家庭空巢率高，不少地方已出现“老人村”的现象。今后老龄化将呈现从加速到持续快速、重度发展的态势，据专家的研究推算，预计到2040年前后，我市老年人口将占总人口的40%以上，迎来老龄化高峰。老龄化程度的持续加深，将对经济社会产生越来越深远的影响，养老服务问题日趋严峻。然而，一些政府职能部门和领导干部，对老龄化的危机和挑战认识不足，对老龄化加剧后的新情况、新问题关注研究不够，以致许多需要解决的问题没有得到及时解决。如养老设施的供地问题，检查中普遍反映，温州的土地固然紧张，但房地产开发、工业用地仍可一片片地供，而老年事业用地却难上加难。老年法第五条规定，各级政府应当将老年事业纳入国民经济和社会发展计划，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入，使老年事业与经济、社会协调发展。但温州的老年事业与经济社会发展是明显不协调的，作为全国首批沿海开放城市和民营经济的先发地，无论老年事业的基础设施，还是服务水平，都与经济发展不平衡，与其他公共事业发展反差极大。如果与青岛、无锡及省内的嘉兴等兄弟城市相比，差距更大。检查组的同志在考察时感觉到，青岛老龄工作不仅在党政领导的执政视野中有了应有的位置，而且形成了齐抓共管的大老龄工作格局。无锡市则专门针对老年事业出台了一系列具体的政策和行业标准。而在温州，由于许多工作尚不到位，法律、政策落实缺乏有力措施，社会层面的老龄意识、责任意识、法律意识还相当淡薄。有的老龄委成员单位未能发挥应有的职能作用，一些单位和组织对老年人的优待政策不予落实或者根本就不清楚，参与公益性养老服务的自觉性不高。传统的社会美德、孝道意识有所弱化，尊老、敬老、爱老的氛围不浓。有的家庭特别是农村家庭不履行赡养义务，忽视甚至侵害老年人合法权益的行为仍时有发生。
（二）老年事业的规划滞后，设施不足。一是规划滞后。市政府与有关部门虽然将老年事业纳入了“十一五”规划，但操作性强的具体指导性文件不多，往往纸上谈兵的多，落到实处的少。在城市总体规划、新建社区配套、新农村建设中，未能充分考虑托老所、老年医院、老年活动场所、老年学校等配套设施。二是机构养老设施建设不如人意。目前我市虽有养老床位数34816张，但国办的仅有3065张，且大部分存在品质低、布局不尽合理、配套差、服务功能不全等问题，导致一方面现有床位数难以实现满员入住，另一方面养老床位的绝对数不足，特别是高档次设施、高层次的服务远远不能满足需求。据统计，我市目前共有30473名老年人接受机构养老服务，仅占老年人口总数的2.82%。执法检查组的同志现场察看了目前唯一的市级养老机构——市社会福利院，其落后的设施让大家感到心情沉重；2008年底发生在鹿城“宽心老人公寓”的那场火灾，更让人至今记忆犹新。三是民办养老机构缺乏政策引导。我市现有民办养老机构207家、床位23078张，成为养老服务的重要力量。不乏热心公益事业、慈善事业的有识之士，也不缺乏投资兴办社会养老机构的热情和资金。然而，我市养老社会化发展还缺乏明确的规划、有力的政策和完整的配套措施。调查中，民办养老机构的负责人普遍认为，由于政府政策引导不够，民办养老机构大多规模偏小、档次不高，发展步履艰难。如瑞安一养老院的负责人十分热心和专注于养老事业，10年间先后自费到20多个老年事业发展较快的城市考察，跑遍了瑞安的山山水水，希望能落实养老机构的用地，但至今仍无着落。鹿城区现有民办养老机构25家，用房全部是租赁的，束缚了自身的发展。大家还反映，政府及有关部门对民办养老机构的扶持力度也不够，除了税收减免，什么优惠政策也没有，2009年之前创办的养老机构不能享受床位补贴。此外，由于个别养老机构以兴办养老事业之名行变相销售房屋之实，有关部门因噎废食，一概不敢考虑社会养老机构的用地问题。四是居家养老配套设施严重缺乏。按照现有的养老体系，居家养老是基础，社区则是居家养老的依托。省政府文件规定，2009年以前每个社区都应落实350平方米的社区办公用房，但我市大部分社区未能落实，如鹿城区的166个社区目前拥有办公用房的仅42个，居家养老依托更无从谈起。五是“老有所乐”、“老有所学”的基础设施明显不足。如今温州有了青少年活动中心、妇女活动中心，唯独没有老年活动中心，虽然这是市政府2006年为民办实事的项目之一，却至今仍无着落。全市11个县（市、区）目前仅有两个建成老年活动中心。而老年大学无论占地、规模，与省内兄弟城市比都相形见绌。由于场地限制，招生名额不多，有的老同志只得凌晨两三点钟到老年大学排队报名，许多人因入不了学而怨声载道。原位于人民广场的门球场重建一事，曾多次反映仍未落实，如今这些老年球友只得在老年大学四楼的楼顶上活动。
（三）养老保障水平有待提升。“老有所养、老有所医”的落实，是老年事业的基础性工作，也是老年人最为关注的问题。老年法第二十条规定，国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活；第二十五条规定，国家建立多种形式的医疗保险制度，保障老年人的基本医疗需要。目前，我市虽已建立起覆盖全市城乡的养老保障体系和医疗保障体系，但由于基础薄弱，养老保障水平相对较低，城乡差别仍然较大。如一些国有、集体企业原先由于缺乏资金而没有为员工投保或标准过低，退休的老职工得不到保障或保障水平相对偏低；农村特别是边远山区的老年人虽然有了基本生活保障，但医疗保障水平还在很低的层次。失地农民是又一特殊的社会群体，由于2007年市政府新政策出台以前土地被征用未提取社保专项资金，其基本养老保障水平与后来被征地农民的差距悬殊，导致怨言较多。此外，对于非市区70周岁以上老年人不能免费乘坐城市公共汽车和60至69周岁的老年人未能享受城市公共汽车优惠、各银行服务网点均未设立老年人优先窗口等问题，反映强烈。
（四）养老服务体系建设亟须加快。完善养老服务体系是做好养老服务的关键。但目前我市的市、县（市、区）、街道（乡镇）和城乡社区养老服务平台建设尚处于起始阶段，市县两级养老服务指导中心虽然有了机构，有了牌子，真正的工作开展却还面临人员、经费等方面的问题。街道（乡镇）养老服务中心是具体负责养老服务指导的机构，目前有近三分之二的街道（乡镇）未成立中心。作为集老年人生活照料、医疗护理、文化教育等基本养老服务功能为一体的城乡“星光老年之家”，按规定应该有场地、有队伍、有制度、有经费，但由于用房的供给、专项资金的投入以及社会服务机构参与的扶持政策、社会志愿者参与的激励机制等落实尚不到位，目前全市5400多个村已建立“星光老年之家”的不到五分之一，有的虽已建立却形同虚设，未能发挥正常的功能。家政服务、日间照料、精神慰籍等为老服务项目短缺，空巢老人、高龄老人家庭亟需的服务人员紧缺，失能老人的护理需求缺口更大。此外，检查中发现，有的地方专门投资建起了敬老院，享受低保的老年人也集中供养起来了，管理和服务却跟不上，没有配套的设施和专业的服务人员，环境管理也很不尽人意，个别养老院甚至杂草丛生。
（五）老人协会管理亟待加强。目前我市共有基层老人协会5200多个，这是一支不可忽视的力量，如果引导得当，将在发展公益事业、丰富老年人生活、化解民间纠纷等方面发挥重要作用。但由于缺乏法律依据，这些客观存在的老人协会都没有经过有关部门登记，未被纳入民间组织管理范围，各种不和谐、不健康的迹象因此而渐渐暴露。一是非法创收。受经济利益驱动，以搭建违章建筑、强行收取摊位费、卫生费、过路费、龙舟费及垄断当地搬运等不合法手段创收的现象层出不穷，且攀比之风愈演愈烈。如瓯海区现有81个非法农贸市场其中有67个是老人协会办的。二是资金管理无序。近年来，老人协会的经济规模迅速扩大，年收入少的几万、几十万，多的上百万甚至近千万，如梧田街道的15个老人协会年收入达3000多万元。由于不具备法人资格不能以协会的名义开立银行户头，许多老协的资金只能以会长个人的名义进行存款，存在很大隐患，甚至引发诉讼。三是抗拒行政执法、干扰村级换届选举、无序上访等影响社会秩序的事件不断增多。有的视违章建筑为“亲儿子”，对拆除违章建筑等正常执法，往往采取“一哭、二闹、三躺倒”的“软暴力”进行抗法。还有的老人协会竟然为集体上访提供资金。少数老人协会名义上是在村两委领导之下，实质上却凌驾于村两委之上，甚至替代村两委的功能。
（六）老龄工作组织保障需要进一步强化。我市的老龄工作机构队伍无法适应老年事业发展的需要。目前，市本级和11个县（市、区）老龄办仅有编制33人，有的县（市、区）老龄办只有一名工作人员，市老龄办也只有3位同志。乡镇（街道）虽然都成立了老龄工作机构，但许多领导对老龄工作的认识不到位，认为工作可有可无、可多可少，配备的人员要么身兼数职，要么年龄偏大、能力欠佳或积极性不高，实际工作难以开展。而在青岛光市级老龄办就有29名工作人员。我市老龄工作机制也有待健全，各县（市、区）老龄工作机构隶属关系不一致，在工作中不能充分发挥综合协调、督促检查和参谋助手职能。同时，各类为老年事业服务的专业人才也十分缺乏，许多老年服务机构因请不到专业人员而深感着急。
三、进一步贯彻落实老年法促进我市老年事业发展的建议
为进一步贯彻落实老年法，推动我市老年事业的健康发展，执法检查组提出以下建议：
（一）提高认识，进一步树立老龄工作的责任感和紧迫感。当前正处在老龄问题全面凸显前的重要时期，应对人口老龄化，是政府的历史责任、社会责任，更是法律责任。家家有老人，人人都会老。关心老人的今天，就是关爱自己的明天。解决好老龄问题，不仅关系到老年人自身的幸福，也关系到每个家庭的幸福，关系到社会的和谐发展与稳定。市政府及有关部门要进一步树立责任感和紧迫感，切实从事关全局、事关民生、事关社会和谐稳定的高度，把老年事业置于执政视野中应有的位置，放在构建社会主义和谐社会的大局中去谋划，作为加强社会建设、改善民生、促进经济发展的大事来抓，加强决策的预见性、前瞻性，深入研究、科学筹划，加大投入，坚持改革创新，完善制度措施，确保老年事业与我市经济、社会协调发展。
（二）加大宣传，进一步营造尊老爱老助老的良好氛围。尊重老年人、关爱老年人、照顾老年人，是中华民族的优良传统，更是每个公民应当履行的法定义务。“当官不敬老，不是好领导；做人不敬老，没人说你好。”有关单位要利用新闻媒体开设专刊、专栏，通过多种渠道，广泛宣传老年法和人口老龄化发展的趋势和严峻挑战，提高全社会贯彻落实老年法的自觉性，树立“再苦不能苦老人”的观念，形成“老吾老以及人之老”的良好氛围。要加强对开展敬老助老、志愿者服务、落实老年优待政策等工作的宣传，大力表彰各类先进，弘扬尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。同时，要针对当前社会上存在的轻养重葬、忽视老年人精神需求、“啃老族”等现象，以及侵害老年人合法权益等问题，开展有效的法制教育，进一步增强全社会依法关爱老年人、维护老年人合法权益的意识。
（三）规划先行，进一步健全完善养老保障体系。市政府及有关部门要立足于我市实际，将老年事业全面纳入“十二五”规划，建立科学完善的养老保障体系，并将各项指标具体化，纳入政府年度目标考核之中。一是坚持规划先行，要对我市的老年事业状况作进一步全面深入的调查摸底，在此基础上加强规划的全局性、前瞻性、战略性，高起点规划好老年事业和老年产业的发展，同时制定详细的养老服务业发展规划和养老福利机构布局规划。二是进一步深化社会保障体制改革，完善基本养老、医疗保健、社会救助等保障制度，不断提高保障水平。同时要按照城乡一体化的要求，采取措施，逐步增加农村老年人的保障性收入，加快农村医疗卫生体系建设步伐，逐步缩小城乡差距。三是将老年事业经费列入年度财政预算，形成制度化的财力投入机制，确保资金到位，把有关惠老优待政策真正落到实处，促进老年事业的全面发展。要采取政府主导、各方参与的方式，广泛发动民间力量、慈善机构的参与，进一步挖掘潜力，多渠道筹措资金，落实养老福利机构的优惠政策，建设涵盖面广、服务多元化的综合养老保障体系。
（四）积极探索，进一步加快推进养老服务体系建设。要严格按照省、市两级政府《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，切实重视养老服务体系建设。一要加快城乡社区（村居）居家养老服务站建设，促进和完善居家养老服务体系，如期在城市社区和大部分的农村社区（村居）建立起具备生活照料、医疗护理、文化教育等基本养老服务功能的“星光老年之家”，使老年人足不出户就能享受专业、贴心的服务。二要加快区域性综合养老服务中心建设，如期完成市政府《关于加快推进养老服务体系建设的意见》提出的到2012年全市80%以上片区及乡镇（街道）敬老院向综合服务中心转型的目标。三要建立健全县（市、区）社会养老服务指导中心，充分发挥中心的组织、指导、服务、培训等功能，强化对养老服务机构与居家养老服务的行业管理和指导。四要大胆探索，搞好政府主导和市场运作的衔接，制定切实可行的政策和措施，发挥温州民间资本优势，调动社会力量参与养老服务的积极性，大力推进民办养老服务机构，积极发展高端养老服务机构，形成基本保障和服务由政府承担、高端服务社会办的局面，满足不同层次的服务需求。同时，要针对老年人的服务需求，将家政服务人员、护理人员列入我市职业教育招生范围，培养一批具有专业技能的服务人员，提高养老服务水平。
（五）加强管理，切实重视和引导老人协会的健康发展。老人协会存在的问题不容忽视、不能回避，市政府及有关部门要引起高度重视。一要加强管理。在没有明确的法律规范之前，要出台文件，统一政策，从组织、经费、活动等方面着手，对全市的老人协会进行有效管理，引导老人协会沿着健康方向发展。二要规范创收。采取优惠政策措施，创造便利条件，鼓励引导老人协会合法创收。三要提高社会保障。在组织建设、经费支持、活动开展等方面予以保障，将老人协会列入村级组织建设范围，通过为老年人开设养老基地、村委会划拨经费等方式多方面为老年组织解决经费，支持其开展活动。四要加强对老年人的培训，提高老人协会骨干和广大老年人遵纪守法和依法维权的意识。五要坚决打击强行收费、暴力抗法等违法犯罪行为。
（六）加强领导，进一步健全老龄工作保障机制。一要加强领导，强化协调。市政府及有关领导要把老龄工作摆上重要议事日程，加强督导检查，落实部门职责，充分发挥老龄委成员单位的职能作用。要从政府分管领导层面加强协调统一，避免发展规划、土地利用规划、城市规划“三张皮”的现象。对久拖未决的老年活动中心建设、老年大学亟需新建或扩建等问题，要以战略眼光对待和谋划。二要加强老龄工作机构建设。各级政府要根据老龄工作的实际需要配备相应的老龄工作干部，并在经费保障、队伍建设等方面予以落实，同时加强对社区工作者的教育和培训。三要进一步加强机构养老行业的规范、管理与业务指导，建立健全社会化养老服务评估、评审制度。四要进一步完善和落实老年优待政策。对老年人优待政策尚未落实的,应尽快解决落实,同时要进一步完善、扩大优待政策，让老年人切实享受到改革开放、经济发展和社会进步的成果。五要整合现有的社区资源，将社区中有条件的单位场地如学校、电影院等向老年人免费开放。各职能部门要实现职能向社区延伸，将老年活动纳入艺术节、运动会等各类活动之中。同时要加大社区志愿者队伍建设力度，调动社会力量为老年人服务。六要加快养老服务信息化建设,建立健全市、县（市、区）各类养老服务机构信息管理系统，逐步建立便捷有效的求助和服务信息渠道。
以上报告，请予审议。
