市人大常委会农业法执法检查组
主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据市第十一届人大常委会2009年工作计划以及省人大常委会关于开展农业法及相关法律法规执法检查工作的统一部署，市人大常委会早在4月份下发了执法检查实施方案，要求市县政府及有关行政主管部门要根据省人大常委会的部署和全省农业法及相关法律法规执法检查电视电话会议精神，结合本地实际，开展自查自纠、边查边改，并专题举办了一次农业法及相关法律法规辅导讲座。5月份，市人大常委会组成执法检查组，分两小组在全市范围内对农业法及相关法律法规贯彻实施情况，着重就农业投入保障长效机制、耕地保护、农业社会化服务体系建设、低收入农户增收致富情况对瓯海、乐清、瑞安、苍南、文成、泰顺6个县（市、区）开展了上下联动的检查，听取了当地县（市、区）人大、政府及相关行政主管部门和重点乡镇有关负责人的汇报，实地考察农业综合服务中心，走访低收入农户集中村，了解农民增收情况。根据图表对照检查标准农田的数量和质量，了解新开垦的耕地建设及耕地抛荒情况。
一、农业法及相关法律法规实施情况
从此次四个重点方面的农业法及相关法律法规实施情况检查来看，市政府重视农业法及相关法律法规在温州的贯彻实施，并为此采取了一系列措施，取得了成效。主要表现在：
（一）财政对“三农”投入稳步增长。从资金筹措渠道看，2008年市本级财政预算对“三农”投入4.6亿元，比2007年增长17.9%。实际“三农”投入，包括预算内、预算外、统筹财力、农发基金、水利建设专项资金以及其他规费等，全年合计达到8.82亿元。农业生产性投入1.56亿元。各县本级财政预算对农业总投入的增长幅度均达到或高于同期财政经常性收入的增长幅度的法定要求。由财政统筹安排扶持“三农”的资金不断增长。从资金使用流向看，一是由农业、林业、水利、国土、财政、扶贫、科技、农办等8个部门负责统筹安排并用于扶持农业生产性投入的资金。二是用于扶持农村基础设施建设、农村社会公共事业发展、农村生态环境保护和治理以及生态公益林补偿和老区慰问等。为了方便农民领取财政直补资金，提高工作公正性，多数县将财政直接补贴给农民资金如生态公益林补贴、种粮大户补贴、水稻良种补贴等，通过为农户开设的“一卡通”直接发放，减少中间环节，简化发放程序，并积极推行农户补贴公示制度。另外，积极推动财政支农资金整合，强化项目资金规范管理。永嘉县采用乡财县管财政管理体制，苍南县财政局设立了独立的“绩效评价科”，为提高资金管理绩效作了探索。
（二）克服困难，做好耕地保护工作。省政府下达我市2008年末耕地保有量指标为364.88万亩，根据2008年度变更调查成果资料，我市2008年末耕地总量为364.89万亩，超出省下达的耕地保有量指标128亩，达到了耕地占补平衡。近几年，市政府及有关行政主管部门一是加强了对土地管理法和农业法有关条文的宣传，尤其是把村（居）干部的国土资源法律法规知识培训作为重点来抓，增强了耕地保护知识的覆盖面和影响力。二是健全基本农田保护体系，推进基本农田示范区和标准农田建设。各县（市、区）均已成立基本农田保护领导小组，划片确定专人管理，构成县、乡镇、村三级管护网络。基本农田全部落实到户，建立了基本农田保护档案，设立了保护标志，签订了保护责任书，并列入各级领导干部考核重要内容。实施“沃土工程”，提高耕地质量，提升基本农田保护质量和水平。三是积极开展土地开发整理复垦工作，加大农村宅基地整理力度。在宅基地整理过程中，以货币补助、土地置换等方式，促进村居集中建设，有效改善村庄环境和村民居住条件。文成县2008年制定了新开垦耕地项目质量新标准，设立了造地项目土壤改良和后期管理补助经费。进一步明确细化要求，新开垦耕地的权属分配工作完成后，移交给农业部门，落实好承包种植管理，抑制了新开垦地的抛荒。四是加强了对违法用地包括毁田制砖活动和违法建设的整治工作力度，严厉打击违法行为，起到了一定的威慑作用。五是积极探索设施农业用地问题，大力推进农业功能区建设。计划把资源禀赋最好的土地资源用于农业，将从事农业的土地固定化、园区化，使之成为农业科技进步、产业链整合、体制机制创新、基础设施配套完善的现代化区域。六是采取多种政策措施，努力提高土地节约集约利用水平。
（三）农业社会化服务体系建设情况。
1、新型农技推广服务体系建设。我市按照“组织网络化、服务专职化、责任社会化、素质专业化、考核计量化、工作透明化”的要求，各乡镇组建农业技术综合服务站，建立起首席农技推广专家、农技指导员、责任农技员、社会化农技推广人员四级农技推广网络。二是进行农技责任制度建设。各县（市、区）均已出台农技推广责任制度实施意见，乡镇制定了实施方案、考核办法等，完成农业主导产业基地布局图、岗位职责、责任农技员农技推广服务一览表、农技综合服务站工作人员情况栏，进一步规范了农技人员的职责和权利，农技推广人员直接挂钩服务农业基地、企业和农户，初步建立起以责任制为核心的新型农技推广服务体系。三是积极扶持农业科技推广事业，推广应用新品种新技术，进行农业技能培训，抓农业主导产业培育，组织申报各类农业科级计划项目。
2、动植物疫病防控体系建设。市政府根据“政府负总责，部门各司其职”、“属地管理、分级负责”的要求，出台责任制度，动物防疫工作已列入各乡镇年度目标管理考核。制定和完善防治重大动物疫病应急预案，每月发布重大动物疫病血清样品抗体监测报告，每个季度发布重大动物疫病免疫效果评估报告；根据春秋两季全面检查情况，每半年通报检查结果，年终通报考核结果。层层建立动物防疫责任制，坚持预防为主，抓好重点疫情的防控和监测。不具备动物防疫免疫服务能力的乡镇，每年安排经费用于购买社会化动物防疫免疫服务。另外，建立起森林有害生物监测点和植物疫病测报点，加强防治技术指导。
3、农产品质量监管体系建设。一是强化认证农产品的管理，进一步开发生态安全农产品，加强对认证基地和产品的监管。累计完成认证93个有机食品，88个无公害农产品和207个无公害农产品基地、46个绿色食品。二是初步建立农产品质量监测体系。市级现有农产品检测机构6家，分属于各个主管部门，各县均已成立农产品质量安全监管检测室，配备专门检测仪器与设备，在重点乡镇建立农产品质量安全动态监测示范点。三是农业行政执法及综合执法得到加强。每年组织有关执法部门对农资、兽药、饲料经营单位，农民专业合作社、农业“三品”基地、规模养殖场使用的农药、饲料、饲料添加剂等投入品进行专项整治。
（四）低收入农户增收致富情况。我市高度重视低收入农户增收致富工作，继“139富民攻坚工程”之后，启动“共同跨越六大行动”，以“1＋12”扶贫政策为保障，以创业创新为动力，以进村入户为切入点。努力形成“政府主导、部门协作、社会参与、上下联动、合力帮扶”的“大扶贫”格局。一是通过大力实施“人力素质提升”行动，培训农民劳动技能，发展农村职业教育，培养农村实用人才，我市低收入农户人均外出务工收入达1387元，占总收入34.3%。二是通过各种低收入农户就业扶持政策，减免税费、金融扶贫等带动低收入农户就业。将农民专业合作、供销合作、信用合作等组织联合在一起，组建合作协会，并以此为平台支撑，整合各种资源，充分发挥其综合服务功能的“三位一体”的新型合作体系建设全面启动。全面推进农业保险，有效降低农业风险。三是开展欠发达地区“特色产业强村”创建活动，培育了88个效益农业示范村、来料加工专业村、乡村旅游特色村。发挥扶贫龙头企业、农民专业合作社和示范基地的带动作用，市级103家扶贫产业龙头直接带动就业4.9万多人，年产值14亿元。2008年，我市低收入农户人均工资性收入达757元。四是大力实施“欠发达地区环境改善”行动。加大下山脱贫工作力度，以高山、深山、库区、地质灾害频发区为重点，两年共搬迁下山农户1.4万户、5.3万人，完成总投资7.2亿元，深入实施康庄工程，全市等级公路通村率达97.0%，硬化率达66.15%。市财政每年安排3500万以上的专项资金用于改善欠发达地区的生态环境。五是提高农村社会保障水平。社区卫生服务中心覆盖率达66.15%。有25.1%的低收入农户和14.1%的低收入人口得到最低生活保障求助，86.5%的低收入人口参加农村新型合作医疗，2008年低收入农户人均转移性收入达710元，1500元以下收入的农户全面纳入最低生活保障。同时，提高低收入农户教育救助水平。六是通过挂钩扶贫、人才支援、山海协作，努力形成全社会助推欠发达地区共同跨越的良好氛围。2006年底时，我市农村居民人均纯收入低于2500元的低收入农户约有23.65万户69.53万人。2008年底，下降到6.92万户17.68万人。
二、存在的主要问题
尽管我市在贯彻农业法及相关法律法规方面做了大量工作，取得了一定成效，但与法律法规要求、与人民群众的期盼相比，还存在相当大的差距，存在不少问题亟待解决。
（一）农业投入保障机制不完善，资金使用绩效有待提高。一是农业生产性投入不足。农业口非生产性人员经费支出占比重大，预算内平均用于农业生产性投入不足，投入总量较少，助推农业产业结构调整的扶持力度不大。二是部分县县级财政薄弱，增加投入难。我市现有5个省级经济欠发达县。这几个县基础差底子薄，财力不足调控能力差，对“三农”的财政投入增幅很大，但总量较小，不能满足“三农”发展的需求，乡镇财政大多入不敷出，村集体经济基本空壳。村集体收入1万元以下的村有1140个，占了总村数2951个的38.63%，5万元以下的有1836个，占了62.22%。中央、省出台了许多惠民政策，但大多要求地方配套，这对这些保“吃饭”的县财政来说非常困难，无法及时足额到位。三是农业资金多头投入，难以统筹管理，资金使用效率不高。支农资金涉及部门多，各部门间的政策去向、扶持重点、管理手段不同。资金管理政出多门、使用分散、协调困难、使用效益不高。四是农业专项资金筹集不够到位。农业发展基金的筹集不到位，土地管理法规定新增建设用地的土地有偿使用费地方财政提留部分要专项用于耕地开发，还未做到，耕地开垦费尚未全部用于耕地开发。根据企业营业税额按比例征收的部分、耕地占用税等没有及时提取并安排用于扶持农业发展和农村建设。同时，已经征集到位的农业专项资金也没有做到及时专项用于农业。五是扶贫政策变动，扶贫支持力度有所减弱。个别贫困县由于乡镇撤扩并时，贫困乡镇数目减少导致扶贫资金相应减少，实际贫困户和贫困人口又没减少，对此意见比较大。现在每个挂钩单位需要帮扶的低收入农户集中村多且分散，不利于挂钩单位集中开展扶贫工作，也不利于贫困村获得更多的项目帮扶资金，挂钩扶贫的工作绩效有待进一步提高。六是工程建后管理维护机制不够完善。不少工程建后，后续日常管护没跟上，像千万农民饮用水工程、“千百工程”、乡村文化站，缺后续维护资金，日常管理缺乏行之有效的方法，工程实际效益得不到充分有效发挥。七是处罚不到位。一些被查出的专项资金使用问题未得到及时处理或处理不到位。
（二）耕地保护工作形势严峻，基本农田利用效率不高。一是实际耕种面积和土地保有量之间相差悬殊。国土部门统计耕地保有量为364.88万亩，农业部门统计农户土地承包权证面积总数206.33万亩，差距甚大。已建成的标准农田中，只有37.1%达到吨粮田建设标准，有59.0%属于中低产田，无法直接种植水稻等高产粮食作物。二是农保地普遍上山，基本农田保护率高。随着工业化、城市化的快速发展，基础设施建设的大力推进，对建设用地的需求大。我市被占用的基本上是质量较好、农田水利设施齐全、交通便利的平原耕地，补充的耕地主要分布在地力条件相对较差的地方，基本在低丘缓坡上。平阳县坡度25度以上的耕地就占了耕地总面积的18%，基本农田保护率达到92%，永嘉县更是达到了97%。三是耕地占补平衡难度进一步加大。每年对建设用地的需求只增不减，而我市土地后备资源已非常匮乏，可供开发的低丘缓坡已经所剩寥寥，作为希望所在的滩涂围垦又面临石料、资金等问题的制约，进度缓慢，且新开垦耕地难以满足占补平衡“数量和质量相当”要求。四是山区耕地抛荒比较普遍。由于农村劳动力外出，下山移民增加，山区生态改善，野生动物尤其是野猪对农作物及耕地破坏严重，山区尤其是边远山区耕地抛荒现象严重。四是土地执法不到位，乱占乱用耕地现象屡禁不止，巡查不得力。全市尚有1.26万件土地违法案件因各种原因未得到及时处理。尽管市政府及相关部门加强了土地监察和违法用地查处的力度，但问题仍然十分严重。这么多的历史遗留的违法用地案件得不到及时查处，新的违法用地行为就很难得到遏制。且拆违后的硬化土地复耕工作因成本高没有进行，没有好的解决办法。平原地区毁田制砖问题严重。五是新开垦耕地缺乏管理主体。新增耕地由于存在先天的地理条件缺陷和农田水利基础设施薄弱等原因，几乎都不能用于种植粮食，大部分只能用于种植经济林或茶叶一类作物，部分还存在抛荒现象，新增耕地的真正效益未得到有效发挥。
（三）农业社会化服务体系徒具形式，还需大力完善和加强。农产品质量监管网络尚未健全，部分县还不具备定量检测能力，市、县、乡级三级农产品质量监管机构均还未建立。基层农技推广机构承担着技术引进、试验、示范，农作物和林木病虫害、动物疫病及农业灾害的检测、预报、防治和处置，农产品生产过程中的质量安全检测、监测和强制性检验，农业及森林资源、农业生态环境和农业投入品使用监测，水资源管理和防汛抗旱技术，农业公共信息和培训教育服务等职能。农业社会化服务体系落实在乡镇，问题也主要在乡镇这一级。乡镇政府自乡镇机构改革之后，对各大员的管理实行“以块为主、条块结合”的方式，大多数农技人员在编不在岗，被转为驻村干部或从事非本职工作，时间和精力大多用于列入乡镇考核内容的工作上。泰顺县乡镇农技人员实际在编330人，仅有108人从事专职工作。其中，农科员61人，在岗专职仅15人；林科员84人，在岗专职19人。二是农技人员服务能力弱。普遍存在年龄偏大、知识陈旧、专业不对口的问题，非专业技术人员大量挤占农技人员编制现象严重。对农民迫切需要的农业新技术不熟悉，市场信息、产前产后服务能力弱，各种专业人员之间的比例也不合理。如永嘉县上塘镇农业综合服务中心共有农技人员35名，而农经员就占12名，却无法网上报账。三是农业技术人才后继乏人。农业技术人才要公开招聘、竞聘上岗、择优聘用。但当前涉农专业学生原本就少，不是无法开考，就是报考加分照顾不够，反而考不上，新进人员专业对口很少。像泰顺县动物卫生监督所检测室新引进的一些仪器设备，就因为没人会用得不到利用。四是农技人员待遇不一，大多未实际享受到财政全额事业拨款待遇。现在各县（市、区）的农技人员待遇不一，有享受县财政全额拨款的，有享受差额拨款的，也有享受部分补贴的。有规定缺口部分由乡镇财政来补足的，也有要求全部由乡镇财政来承担的。而限于我市乡镇财政的窘境，根本无法保证农技人员的待遇，农技人员意见很大。平阳县财政每年只补贴农技员1000-5000元。五是动植物疫病防控由于干部管理体制不顺，执法力度不够，部分乡镇还存在疫病防控漏洞。少数养殖户防疫意识差，不按规程免疫，养殖设施也十分简陋。我市输入畜禽较多，畜禽产品流通频繁，输入性疫情潜在威胁大。
（四）低收入农户进一步增收致富困难大。一是低收入农户脱贫难度加大。前两年我市脱贫人数不少，但我市当前低收入农户绝对值依然较大，年收入低于2500元的还有6.92万户，17.68万人，低于1500元的还有1.48万户约3.5万人。这个群体普遍存在年龄大、素质低、体质弱，居住区位条件差，信息渠道闭塞，资源禀赋差，帮扶难度很大。二是地区帮扶水平存在较大差距，最高的洞头低收入农户人均收入为6000元，最低的文成为2979元，前者是后者的2倍多。三是对农民的培训浮于形式，未达到帮助农民掌握现在人力资源市场上最需要和最实用的技能的目的，在推动农民就业，提升农民素质方面效果不明显。四是农村金融困难，农业小额贷款发放少，要求很严。五是“农家乐”旅游经营点存在规模过小，管理不规范，不符合卫生、治安管理要求，对产生的废弃物未加以及时有效处理，造成旅游区环境污染等问题。六是农业龙头企业带动能力还很弱，农民专业合作组织和农产品行业协会发育滞后，农产品加工尤其是精深加工远落后于全国平均水平，农业产业链条短，增值少。七是对扶贫范围对象、目标任务、工作要求更加具体，现有的扶贫机构难以胜任。
三、建议
根据此次执法检查中反映出来的问题，执法检查组向市政府提出如下建议：
（一）深入学习宣传农业法，增强广大干部群众的法律意识。农业法是农业的基本法，规定了农业领域中的根本性、全局性的问题，是农业生产经营活动和其他一切与农业有关的活动的根本行为准则，涉及面广，是在市场经济条件下，深化农村改革、保护农民合法权益、保持农村社会稳定的重要保障。各级政府部门要把宣传学习和贯彻农村法律法规作为提高执政能力的一件大事来抓实抓好，切实提高对农业基础地位的认识，把农业放在发展国民经济的首位，充分认识农业的社会效益和生态效益，充分认识农业生产事关社会稳定、国家安全，不可片面追求GDP的增长。要依法治农、依法兴农、依法护农，按照科学发展观的要求，不断加大对农业的支持保护力度。加强农业执法人员的培训和管理，规范执法行为，加大执法力度，抓好农资市场治理整顿，严厉打击坑农害农行为。
（二）进一步加大财政支农投入力度，巩固农业基础地位。一要按照农业法和党的十七大统筹城乡经济社会发展的要求，建立健全财政对农业投入的长效机制，巩固和加强农业在国民经济中的基础地位。二要整合支农资金，改变支农资金管理使用分散的现象，建立支农资金绩效评估机制，提高支农资金使用效益，保持资金安排的连续性和稳定性。安排部分土地出让金用于土地开发整理及农业基础设施建设，通过多渠道、多形式集中更多资金反哺农业，发展农业生产力，推进农业现代化，增加农民收入，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，推进城乡统筹发展。三要加强金融支农体系建设，推进农村金融制度改革，继续加强“银农合作”，增加农村信用户评定面，扩展农户贷款平台，扩大农村信用贷款规模。建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制，提高农业和农民抵御自然灾害和风险的能力。四要注重工程建后管理维护机制的指导和完善，落实工程管理人员、职责和经费，最大限度发挥工程的社会效益和经济效益。五要进一步加强专项资金的使用管理，促进支农资金使用的透明、公开、公正，完善粮食补助资金直补到户政策。加强对项目单位有关财经法律法规知识的宣传、培训、教育和引导，促进农业专项资金管理的规范。六要积极完善“三位一体”新型农村合作体系，探索推进农村土地、承包权、农村宅基地和农民住房等抵押贷款的思路。
（三）迎难而上，严格落实耕地保护制度。一要正确处理好经济发展与保护耕地的关系，落实耕地保护目标管理责任书。加强土地日常监察巡查，加大查处力度，及时发现和纠正土地违法行为，建立有效的渎失职责任追究制度，严肃问责制，坚决有效地遏制违法占用耕地现象的发生。积极探索河塘、江滩淤泥，建设用地地下粘土再利用，在一定区域内批准有一定规模的砖瓦窑企业合法生产，积极提倡或鼓励引导使用替代产品。二要调研推进建设用地和拆违后硬化土地的复垦工作，努力推进耕地后备资源的开发，确保占补平衡制度的落实，促进全市基本农田及标准农田“总量不减、用途不变、质量不降”保护目标的实现。对因自然灾害等不可抗拒原因造成基本农田损毁的，要千方百计组织复垦。三要加强造地后续管理，组织耕种，保证耕地的有效性，提高土地利用率和地力等级。需明确管理主体，加强后续管理，提高土壤肥力。四要积极引导农民在依法、自愿、有偿原则下实施土地流转，抑制土地抛荒，优化农业资源配置，促进土地规模经营，推动农业转型升级。五要进一步加强节约集约用地，加大闲置土地清理力度，依法收取土地闲置费和收回土地。六要制定出台设施农业用地专项政策。规范设施农业用地概念，明确具体内涵，在不破坏耕作层的前提下，简化审批手续，推动农业发展。
（四）大力加强农村社会化服务体系建设，发挥其应有作用。一要正确认识农技推广体系的重要性。农技推广体系是实施科教兴农战略的重要载体和依靠力量，是政府构建农业支持保护体系和农村公共服务体系的重要组成部分。要发展农业农村经济，提高农民科学文化素质，提高农产品质量安全水平，都需要农技推广体系发挥更大的作用。二要各级政府出台措施，理顺干部管理体制，使农技人员和动植物疫病防控人员能将主要精力用于本职工作上，探索农技推广新机制，创新推广新方法，完善考核机制，提高科技人员积极性和科技对农业的贡献率。保证农技人员的待遇，全额列入县级财政预算，保障工作经费，改善工作条件。各级主管部门充分发挥人才和技术优势，加强对乡镇农技人员的管理和技术指导，及时更新知识培训。对农业对口专业实行定向招生，培养农技后备人才。三要健全农产品质量监管网络，加快农业标准化生产基地建设，教育引导农民严格按操作规程进行农业生产，加大农产品检测的数量与监控范围，从源头上保证农产品质量安全。四要支持和鼓励农民按照自愿、民主的原则，发展多种形式的农村合作经济组织，发挥农产品行业协会的功能作用，努力提高农民面对市场、增收致富的能力。
（五）继续扎实稳步推进低收入农户奔小康工作，统筹城乡发展。一要以实施“低收入农户奔小康工程”为契机，抓住低收入农户集中村这个重点，以科学规划为先导，以集中财力投放为手段，一手抓产业化扶贫，一手抓基础设施建设，大力实施整村推进计划。继续推进“全民创业计划”，促进低收入农户增收。统筹“全民创业行动专项资金”，注意保护农村生态环境，扶持发展来料加工和“农家乐”休闲旅游业。二要进一步落实挂钩帮扶责任制，强化帮扶力度，细化帮扶内容。要科学准确地瞄准低收入农户，让低收入农户更加主动地参与扶贫规划的制定、项目选择和资金使用，最大限度发挥他们的积极性和创造性，降低扶贫风险。要发挥好各部门的职能扶贫作用，在工作部署、政策制定、财力投放、指导服务等方面给予更多的支持。让有效带动低收入农户致富的各类经济实体，政治上有地位，经济上有实惠，社会上有名誉，更好地发挥他们的积极性。三要合理确定用于扶持欠发达地区和低收入农户的资金比例和补助额度，切实解决申报项目资金门槛高、补助少的问题。增加对欠发达地区公益性建设项目的投入，逐步取消部分项目的地方配套资金，安排一定资金作为低收入农户小额贷款担保资金。四要不断推进原有农村金融机构内部改革与调整，建立适合农村金融组织可持续发展的模式，引导和支持各类金融机构在中心集镇和经济欠发达乡镇增设营业网点，加大对新农村建设的支持。五要继续坚持人才援助，开展好农民培训，不断改进教学内容和形式。大力实施下山脱贫，推进劳务输出，建立劳动力资源库，组建劳务输出服务组织，加强劳务信息交流，规范劳务管理和服务工作，加紧建立或依托其他网站建设市本级来料加工信息平台，畅通供求信息。六要完善农村社会保障体系，提高最低生活保障水平。按照应保尽保、应补尽补的要求，把人均收入1500元以下的农户全面纳入最低生活保障。探索农村养老保障制度，逐步解决农村老年人的贫困问题。七要理顺管理体制，明确农办、扶贫办和农业行政主管部门的职能，各司其职，密切配合。农办要更多发挥组织协调各农业相关部门职能。
