关于《土地管理法》实施情况的汇报
温州市人民政府
（二○○八年十二月三十日）
主任、副主任、秘书长、各位委员：
现在，我代表市人民政府，汇报《土地管理法》贯彻实施情况，请予审议。
一、实施《土地管理法》主要工作
2004年以来，我市认真贯彻实施《土地管理法》，坚持依法规划、合理利用、节约集约、严格管理，既有效保护了耕地资源，又保障了经济社会发展对土地的合理需求。
（一）开展土地法宣传，增强干部群众法制意识。一是广泛利用报纸、广播、电视和网络等媒体，充分运用横幅、标语、板报、挂图及宣传手册等手段，通过宣传车队、法律法规座谈会、法律知识竞赛、文艺演出等形式，多渠道宣传土地法律法规。二是以“4·22”世界地球日、“6·25”全国土地日、“12·4”法制宣传日为契机，在公共场所举办法律咨询活动，为群众提供法律服务。三是在全市乡镇(街道)、村级基层干部中开展土地法律知识宣传教育培训活动。今年,市、县两级共投入培训经费439万元，对526名乡镇（街道）“一把手”、10508名村两委主要负责人进行土地法律知识培训，参训率分别为90.07%、97.5%。四是以案说法，曝光土地违法案件，分析违法行为及其法律责任，组织拆除违章建筑等专项行动，帮助群众认清危害，吸取教训，在群众中开展行之有效的警示教育。
（二）认真落实耕地保护制度，切实保护耕地资源。一是保护基本农田。全市划定基本农田328.85万亩，高于省政府下达的任务数。在全市21个乡镇开展基本农田保护示范区建设试点，划定基本农田保护图班2027个，总面积21.57万亩。严格执行占用基本农田依法审批制度，除国家、省重点项目之外，其他项目一律不准占用基本农田，对确需占用或调整规划的，认真做好听证和补划工作，保证了基本农田数量不减少、质量不降低。2004年以来，上报国务院涉及占用基本农田的建设用地项目共17个，总面积2.2万亩，涉及占用基本农田面积0.74万亩。二是开展土地整理标准农田建设。2004年至今，全市建成标准农田60.05万亩，累计133.05万亩，超额完成省政府下达的132万亩的任务数，改善了基本农田基础设施，提高了粮食安全生产能力。三是实施占用耕地补偿制度。严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，开源和节流并举，开展土地开发整理复垦，增加有效耕地面积。2004年以来，共完成垦造耕地项目167个，新垦造耕地3.42万亩，保证了耕地占补平衡。
（三）依法实施征地，保障被征地农民合法权益。修订《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（市政府令第101号），于
（四）拓宽用地空间，努力缓解土地要素瓶颈制约。一是合理修编新一轮土地利用总体规划。按照科学发展的理念，分析各地的土地利用结构、利用方式和空间布局，重点做好土地利用规划与城市总体规划、国民经济和社会发展规划的衔接，目前，已完成市本级及各县（市、区）新一轮土地利用总体规划大纲的编制及县市两级的专家评审。二是稳妥开展土地利用总体规划局部修改，组织涉及基本农田调整的四类项目确认申报，努力解决一批事关民生、急需的建设用地。全市纳入四类建设用地储备库项目144个，涉及调整基本农田18279亩，其中第一批18个项目已经省政府确认，第二批43个项目已上报省政府。三是加快滩涂资源开发利用。抓好滩涂围垦规划，按照一定比例把滩涂围垦成耕地，以满足占补平衡的需要。目前全市已开工围垦项目共18个，其中已建成项目5个。四是认真研究中心城区“退二进三”政策，去年以来，市人大提交关于加快中心城区“退二进三”议案，在深入调查研究、总结近年工作的基础上，根据有关法规和政策，制定出台《关于促进温州市中心城区功能转变和产业结构优化的实施意见（试行）》。
（五）节约集约用地，为经济社会发展提供保障。2004年以来，全市办理供地13. 05万亩，其中划拨5.54万亩、出让7.51万亩。一是全面开展“转而未供”土地专项清理工作和土地管理“破三难、促规范”专项活动。下发《关于进一步做好转而未供土地专项清理工作的通知》和《关于在全市开展土地管理工作“破三难、促规范”专项活动的实施意见》，截止目前，全市“转而未供”土地已办理供地67033亩，加上储备地块17586亩，占“转而未供”土地总数（129183亩）的66%，其中2006年底以前的已达74%。二是实施工业用地招拍挂出让。下发《温州市市区工业国有土地使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》，实现工业用地100%进市场、100%招拍挂。到目前为止，全市累计已招拍挂出让工业用地239宗2560亩，其中市区14宗533亩。三是严格控制重点基础设施建设项目用地规模。高速公路等基础设施建设采用高架、隧道方式后，就为全市节约了上万亩耕地。同时，严格控制低密度大套型住宅用地的投放，落实国家规定的两个70%的政策。四是鼓励工业用地提高容积率。将工业用地的容积率普遍提高到2.4，超容积率不再收取地价款。加大标准厂房建设力度，提高土地利用率。
（六）规范土地登记行为，推进地籍管理规范化。一是切实做好土地登记工作。2004年以来，全市共颁发土地证书56.8万本，换发土地证书11.5万本，并累计完成约2800个行政村的登记发证工作。同时，做好农村宅基地变更登记，规范了农民集体内部成员之间的宅基地调剂行为。二是全面推进第二次土地调查。基本摸清城镇数字地籍调查底数，全市应调查面积908.26平方公里，已完成调查57.91平方公里，正在调查51.76平方公里。三是加快集体农用土地所有权登记工作。全市应登记行政村数为5337个，已完成调查行政村数为3764个，占70.52%，已登记行政村2764个，完成率为51.79%。四是做好土地权属争议调处工作，维护社会稳定。2004年以来，全市共受理土地权属争议138宗，已处理完毕130宗。
（七）加强土地执法监察，切实规范用地秩序。一是加大违法案件查处力度。查处未批先用违法用地行为，2002年以来，全市共发现各类土地违法案件18500件，立案17518件，涉及违法占地24989亩（耕地15301亩），结案17011件，下发《关于进一步明确土地执法监管工作中各部门职责的通知》，规定了公安、监察等12个部门的职责，初步形成了联合执法监管的局面。二是成立专门清理小组，对闲置地进行普查和清理。2002年至今，全市收回或调剂企业自身原因闲置两年以上土地822亩、收取土地闲置费16.81万元。三是开展各项专项执法监察行动。主要有土地违法违规案件专项行动、土地执法“百日行动”、卫星遥感执法检查活动及“三沿”整治、居住出租房消防安全专项整治、“两查两保”专项整治、温瑞塘河整治、大罗山生态保护专项整治等，拆除了一大批存有安全隐患的违法建筑和棚屋，有效消除一些安全隐患。四是加强土地信访工作。建立领导下访制度，现场接待群众，化纠纷，解难题，办实事，实行信访与建设用地审批挂钩制度
二、实施过程中碰到的困难和问题
《土地管理法》实施以来，总体上说比较顺利，但由于我市人多地少、征地政策比较特殊，在贯彻落实土地管理法规和有关政策过程中，还存在一些困难和问题。主要表现在以下几个方面：
（一）建设用地供需矛盾突出。一是土地资源不足。温州人多地少，人均耕地只有全国平均水平的1/5、全省平均水平的1/2，土地资源非常短缺。全市364.81万亩耕地中属基本农田的达327.85万亩，用地空间回旋余地有限。二是用地指标将逐步紧张。今年省下达我市的用地指标1.9万亩，包括计划指标7502亩和整理折抵指标额度11505亩，预计从2009年开始，建设用地复垦纳入计划管理后，用地指标更加困难。三是由于受政策处理、拆迁安置、规划调整等因素影响，供地率有待于进一步提高，特别是工业用地实行招拍挂制度后，原来的政策处理工作主体发生了改变、影响“招拍挂”和供地进展。
（二）建设用地报批难度大。一是征地政策处理难，土地征收要村民代表会议通过和村委会签字盖章，温州完成这个程序特别难，村委会和农民在适用政策、要求照顾或解决历史遗留问题上提出种种要求，影响了土地报批材料及时组件。二是完成计划指标慢，特别是今年，省政府规定，只有在完成60%计划指标报批任务时，才能使用整理折抵指标额度，目前，全市只完成计划指标的54%，仅瑞安和乐清市达到60%，最近我市已被省国土资源厅净减用地指标80亩。三是落实耕地占补平衡难。我市海涂围垦短期内可利用有限，耕地后备资源开发难度大，落实补充耕地成本增加，今年市政府委托文成、苍南、泰顺等三县垦造耕地8000亩，有偿补助资金从过去的0.96万元/亩提高到现在的5万元/亩。
（三）盘活闲置存量土地难度大。一是闲置废弃地利用难，利用闲置废弃地涉及到法规、拆迁、征地、规划等方面。如市区的闲置废弃地，统计有数万亩，市政府也专门发出《关于加强对市区闲置荒弃地利用的实施意见》，但由于涉及方方面面利益关系及政策的制约，推进难度很大。二是我市企业拆迁难、土地置换难的现状，使我们无法及时推出新的和更好的地块，特别是市区部分中心地段以及规划上已调整为商办住的用地，由于原用地企业外迁用地难以落实及企业的补偿要求过高等原因，一时不能利用。三是改变用地用途行为处置困难。我市为减轻旧城改造压力，停止在城市规划区内改变土地用途的审批，形成大量的历史积案，这些改变用地用途的业主大多数愿意接受处罚，但同时要求按照规定给予办理改变用途审批手续。
（四）土地执法监察难度大。我市违章建筑点多、面广、量大，土地违法行为制止难、调查取证难、行政处罚执行难。主要原因：一是违章建筑成本低，受经济利益驱动，私人违法建筑严重。二是农村建房政策控制严、危房改建审批程序繁琐，也造成少数住房户未批先建、少批多建或违法建设。三是暴力抗法现象日趋严重，执法人员自身安全难以保障。据统计，从2003年以来，我市国土资源系统在执法工作中受阻和被围攻达553次，执法人员受伤117人次。
三、下一步工作打算和措施
《土地管理法》是国土资源工作的最重要依据，市政府将以党的十七届三中全会《决定》为指导，根据“两个最严格”的要求，从温州实际情况出发，坚持“依法依规、保护保障、节约集约、维权维稳”的理念，深入贯彻实施《土地管理法》，保护好、利用好、管理好土地，促进经济社会又好又快发展。重点做好以下几方面工作：
（一）修编新一轮土地利用总体规划。一是认真修编新一轮土地利用总体规划，重点研究规划弹性、扩展发展空间规模，优化布局，保证合理的建设用地需求，促进城乡统筹协调发展。二是继续抓好土地利用总体规划局部修改工作，筛选防灾救灾、社会公益、城镇村重要基础设施、污染企业搬迁等四类事关民生、对当地经济社会发展有重大影响的建设项目，及时报批，缓解新一轮规划编制期间建设用地供需矛盾。三是抓好第二次全国土地调查工作。完成第二次土地调查（农村部分）任务，铺开第二次土地调查（城镇部分）工作，建立调查数据的动态更新机制。结合二次土地调查，进一步做好耕地后备资源调查、宅基地整理复垦资源补充调查，摸清资源潜力。
（二）加强耕地和基本农田保护。一是加强对耕地保护工作的组织领导，按照“政府一把手负总责”的要求，强化各级政府对本辖区内耕地保护责任意识。二是完善县（市、区）政府耕地保护责任目标考核办法，加大对乡镇（街道）政府的耕地保护工作考核力度，把耕地保护任务落到实处，守住我市365.16万亩耕地保有量、327.85万亩基本农田和132万亩标准农田面积这三条保护红线。三是开展征地制度改革和农村建设用地使用制度改革的调研，推进农村土地制度改革，不断完善农村土地制度和政策。
（三）努力做好建设用地报批。一是积极探索农村土地征收政策处理机制，进一步调动基层干部积极性和主动性，在补偿依法足额及时到位的同时，耐心做好农民思想工作，按时报批重大基础设施、民科基地、民生工程、产业结构调整特别是当前拉动内需项目用地的农转用和征收。二是用足用好“省留指标”、“复垦指标”、“复耕指标”、“折抵指标”“千百工程”等政策，多渠道解决用地指标紧缺问题。三是加强滩涂围垦和低丘缓坡开发，切实保障耕地占补平衡，为确保建设用地顺利报批和破解土地要素制约创造条件。
（四）深化节约集约用地工作。一是围绕“365”节约集约用地行动计划，全面实施节地工程，积极向空中和地下要土地。农村用地要加强规划引导，尽量使用原有建设用地，少占或不占农用地；工业用地要发挥市场机制作用，切实提高土地利用水平和产出效率。二是进一步加快标准厂房建设，明确标准，容积率一般要求在2.5以上，逐步实现小企业、小项目变“供地”为“供房”。三是继续抓好“转而未供”土地专项清理，结合 “破三难、促规范”专项活动，推进“转而未供”土地清理工作，进一步提高供地率。
（五）进一步拓宽建设用地空间。一是紧紧抓住“省八条”的政策机遇，加强包装项目，加快利用围垦土地。同时对利用条件基本成熟的，及时加以利用。二是加快利用山地资源。我市70%的土地属于山地，近期可利用的有51平方公里左右。抓紧完成山地利用总体规划，加快交通道路、给排水、电力、通信和生态保护等基础配套设施建设，有序开发、合理利用山坡地资源。三是建立激励机制，盘活农村空心村、废弃房、闲置地等集体建设用地，鼓励农民宅基地交还给村集体。督促各地加快对市区及周边已征未供或未征的闲置地、荒弃地、废弃地的综合利用。
（六）强化土地联合执法监察。一是坚持条与块相结合，加强土地执法，落实土地执法监管工作中各部门的职责，整合力量，形成执法合力。二是坚持法律措施与经济措施相结合，该处罚的处罚，该拆除的拆除，该移送的移送，让违法者承担法律责任。三是坚持查处和教育相结合，以《城乡规划法》、《违反土地管理规定行为处分办法》颁布实施为契机，在依法查处土地违法案件的同时，广泛深入开展土地法规宣传教育。四是坚持堵和疏相结合，在组织集中拆违的同时，对市区温瑞塘河水系保护范围内的历史违章建筑，拟酌情予以拆迁安置。为切实解决市区农村住房困难户建房难问题，从2009年起，拟简化审批程序。
