关于开展“规范执法行为、

促进执法公正”专项整改活动的情况报告

温州市人民检察院检察长  李泽明

(2008年1月7日)

主任、副主任、秘书长、各位委员:

现在,我向市人大常委会报告全市检察机关开展"规范执法行为,促进执法公正"专项整改活动的情况,请予审议。2005年中央政法委部署开展"规范执法行为,促进执法公正" 专项整改活动以来,全市检察机关在市委领导下,在市人大及其常委会监督支持下,以解决群众反映强烈的问题为切入点,以制度建设为抓手,在执法规范化上下功夫,积极探索强化法律监督与规范执法行为的结合点，努力提高办案质量和效率,提高执法水平和能力,促进公正执法,取得了较好效果。

一、认真做好组织部署

中央、省委政法委和最高人民检察院、省检察院作出开展"规范执法行为,促进执法公正"专项整改活动的部署后,市检察院 高度重视,认真研究贯彻措施,确保专项整改活动顺利、有效开展。

(一)提高认识。随着民主法治的进步,党和国家对检察机关规范执法的要求越来越高,人民群众对公正司法的诉求越来越 强烈。为此,我们始终要求全体干警从法治意识、执法观念、执法纪律和执法行为等方面进行自我剖析、积极整改。结合检察工作实际,组织学习和座谈,教育、引导干警要从自身做起,以个体执法规范来保证部门的执法规范,以部门执法规范来保证全院执法规范,以全院执法规范来体现"立检为公,执法为民"的宗 旨。尤其在2006年以来开展的社会主义法治理念教育活动中,我们从端正执法理念入手,解决好"为谁执法、如何执法"的重大问题,以执法理念的更新推动执法行为的进一步规范。使全体干警更加自觉地认识到作为法律监督机关,只有对自身规范执法提出更高的要求，才能更好的发挥监督职能,才能作其他执法机关规范执法的表率。

(二)加强领导。为保证组织落实,市院和各基层院均成立了以检察长为组长的专项整改领导小组,下设办公室,负责整改活动的具体工作。并结合检察工作实际,制定了详细的实施方案,把专项整改活动与保持共产党员先进性教育活动、与加强法律监督能力建设、与加强检察队伍建设和基层基础建设、与作风建设年活动紧密结合起来。我们在已经实行的市院领导对基层院业务工作联系制度的基础上,由市院领导对各县(市、区)院开展专项整改活动一对一督导,确保了整改活动有效、深入开展。

(三)广泛征求意见。我们通过走访部分人大代表、群众, 召开座谈会,开展问卷调查等形式,主动向社会各界和人民群众尤其是人大代表、人民监督员和特约检察员,征求对检察机关执法工作的意见,接受监督批评。如每年向市人大代表寄送《征求人大代表意见表》,请人大代表对检察机关和检察人员的服务态度、职业道德、工作效率、公正执法、廉洁守纪等五个方面进行评定,指派专人对代表提出的意见和建议进行分类、整理,并逐一落实、及时反馈。

二、深入细致查摆问题

最高人民检察院结合检察机关实际情况,确定此次专项整改活动的重点部门和环节为职务犯罪侦查、公诉、侦查监督、民事行政检察和控告申诉检察。从近几年我市检察机关执法、执纪情况看,职务犯罪侦查和审查批捕、起诉既是检察职权比较集中又是比较容易发生问题的部门和环节,必须作为重点加以整改和规范;民事行政检察和控告申诉检察作为检察机关的窗口部门,直接与人民群众和当事人接触,其工作水平和规范化程度直接关系到检察机关的社会形象。上述部门和工作环节都不同程度地存在一些亟待规范的地方。主要有以下问题:

(一)职务犯罪侦查环节上,尽管高检院、省院已明确规定要对自侦案件的讯问实行全程同步录音录像,但是由于受"重实 1体、轻程序"等旧习惯、旧思维的影响,少数干警仍没有很好地落实讯问实行全程同步录音录像的规定,有的基层院在同步录音录像时未完全实行审录分离;查办职务犯罪案件过程中,对律师依法执业保障不够;个别基层院对扣押冻结物品的范围把握不准、违法收取保证金以及对被害人合法财产的优先返还制度没有 落到实处。

(二)审查逮捕环节上,对"逮捕必要性"的理解和把握比较宽松,存在"重配合、轻制约"问题,对一些尚不够逮捕条件的案件先予逮捕,以致出现将逮捕这种强制措施作为办案手段和策略,而忽视了对犯罪嫌疑人合法权益的维护;立案监督的数量虽逐年增加，但存在立案监督后跟踪监督措施不到位,导致立而 不侦,侦而不结的现象发生。

(三)审查起诉环节上,因案多人少矛盾,部分院存在书记员办案、检察员挂名的情况;由于受"重打击、轻保护"观念的影响,往往忽视对量刑畸重、无罪判有罪的抗诉,还存在不善抗,不敢抗的情况;个别办案人员因办案时间不够而将案件退回公安机关补充侦查,退查随意性较大。

(四)民事行政检察环节上,由于传统上检察机关以刑事检察为主,相对而言其民事行政检察业务水平和理论水平还是停留在一个较低层面上。如在民事抗诉书说理答疑工作中,存在因官本位思想而不愿答复,因本身理论水平不高而不敢答复,因说理不透彻或针对性不强而不善答复的问题。

(五)控告申诉环节上,对部分当事人解释、劝导耐心不够,芳法有待改进,在正确处理群众诉求方面不能一以贯之,个别涉检土访案件出现重复访,没有得到根本解决。另外,个别干警执法不严肃,违反办案纪律,行为不规范的问题和苗头时有反映。

这些问题的存在,既有执法理念层面上的偏差,也有执法实践层面上的落后,更制度层面上的不落实。具体而言,主要有以下原因:一是部分干警执法理念仍然比较陈旧。个别干警没有牢固树立执法为民的观念,有特权思想,群众观念淡漠;有的干警严格执法、依法办案的意识不强,"重实体、轻程序"、"重打击、轻保护"、"重配合、轻制约"等错误观念没有彻底消除, 保障人权的观念和意识树立得不够牢固，执法观念不能适应新形势、新情况的需要。二是对法律规定和规章制度落实不够。有的制度规范在一些地方没有得到严格执行,有的地方甚至边整边犯。三是执法办案的监督机制不健全。一些执法环节的办案流程、案件管理、办案质量等方面的规定尚不够完善,在监督机制设计上重事后监督,轻办案前预防和办案中同步监督,导致执法办案中的不规范的问题难以得到及时纠正。

全市检察机关围绕上述重点问题,紧密结合本地区、本单位实际,从自身执法工作和履行法律监督职责两个方面对照检查, 坚持什么问题突出就重点解决什么问题,那个方面工作不够规范就整改哪;个方面工作,哪个工作环节薄弱就重点加强哪个工作环节。

三、多管齐下落实措施

根据收集到的意见和建议,结合查摆出来的问题、不足,我们有针对性、不间断地落实措施:

(一)开展"两个调研"和"两个专项检查"。即由纪检、控申部门分别对2003年以来检察干警违法违纪案件和2003年以来涉检信访案件进行专题调研,形成详细的调研报告,提出切实解决方案;开展对执行自侦案件讯问实行全程同步录音录像情况和扣押、冻结款物管理情况的专项检查。2005年9月中旬,市院1 领导分别带领四个检查小组,对市院机关和全市11个基层院进行了一次全面检查,检查组认真听取了相关基层院党组的工作汇报,实地查看看守所检察专用讯问室和院内讯问室40处,抽查 22起案件卷宗材料,审查同步录像资料26盘,核实载有扣押、冻结款物的帐簿30余册及有关台怅资料。针对检查中发现的问题和薄弱环节发出通报,要求各基层院立即根据自身工作情况进行整改,进一步加强管理制度和内部监督制约机制建设。

(二)开展集中处理涉检上访问题专项活动。我们把群众信访反映的对举报案件查处和反馈不及时,办案不文明,申诉案件该纠不纠、该赔不赔等问题,作为集中处理的突破口,以解决实际问题和息诉息访为目标，采取分级负责、分片包案、疑难信访案件领导包案、带案下访等措施,狠抓责任落实,强化办理力度。

(三)开展检务督察活动。2007年9月至10月,我们结合作风建设年活动,对全市检察机关办理案件等情况开展了一次全面的检务督察活动。重点对2005年1月至2007年8月全市检察机关办理的重点案件和自侦执法办案情况进行了抽查和监督审查。共抽查审查逮捕、不起诉、被法院判决无罪等案件31件。对抽查中发现的办理案件不规范情况,发出督察意见和建议,要求及时纠正、切实整改。

(四)加强教育培训。高素质的执法队伍是公正执法的前提。为此,我们在这次专项整改活动过程中,始终把提高干警执法素质作为规范执法行为的基础性工作来抓。通过深入开展社会主义法治理念教育,进一步打牢规范执法的思想基础;通过开展多种形式的岗位练兵活动和专业技能培训,进一步优化检察干警的素质结构。

四、整改重在制度建设

规范执法行为、促进执法公正的长效机制必须要有健全的制度给予保证。为此,全市检察机关根据法律、司法解释和上级院规定,结合查摆情况对原有的制度规范进行清理,并围绕重点部门、重点环节和重点问题,逐一列出需要立、改、废的制度和规 范性文件,共梳理、修订、完善各项检察业务工作制度150余项, 有效地促进了执法办案工作的制度化、规范化。

(一)突出对执法办案过程的监控。全市检察机关紧紧围绕职务犯罪侦查、公诉、侦查监督、民事行政检察和控告申诉检察等重点部门和环节,从案件线索的受理、初查、立案、侦查到审查批捕、审查起诉、出庭公诉,形成一套切实可行的"检察业务工作流程",力求达到执法办案工作项项有规定,事事有标准, 以办案流程规范办案行为,使每个执法环节和每个执法行为都处在严密的制度规范和监督之下。市院在导入IS09001质量认证体 系的基础上,对执法办案作了进一步细化规定,如公诉处先后制定了《公诉案件备案制度》、《公诉案件请示制度》,进一步规范重点公诉案件上报备案、案件请示等行为。鹿城区院出台《规范自侦办案流程十五条规定》,对自侦办案从初查到终结的全过程作了15个方面统一、具体的规定,使自侦办案从初查预案制作、犯罪嫌疑人权益保障、赃款赃物管理、廉洁执法自律监督到办案经验的总结,都做到有明确条件可依、有完善程序可循。洞头县先后出台《审查逮捕案件办案工作流程》、 《控告申诉工作流程》等规定,实现对办案的流程管理和动态监督。

(二)突出对案件质量、办案安全的监督。市院在自侦部门推行一案一总结制度和"双报批、双报备"制度,严格执行决定 撤案、不起诉须报上一级检察院批准,决定立案、逮捕须报上一级检察院备案的规定。截至2007年10月,市院共受理基层院报送拟撤销案件23件29人,其中批准撤销21件26人,不批准撤销2件3人。严格执行讯问实行全程同步录音录像规定,防止违法违规办案,进一步规范干警办案行为。全面落实抗诉书说理改革制度,进一步推进民行工作公开,增加透明度;在侦监部门推行每案提审制度,确保案件质量。苍南县院制定《审查批捕、审查起诉疑难案件警戒通道制度》,对疑难、复杂案件通过警戒通道,由科室骨干进行会诊,有效防止错案发生。

(三)突出对犯罪嫌疑人合法权益的保护。市院将保障律师 执业权利作为加强犯罪嫌疑人合法权益保护的切入点,先后出台《关于进一步加强与律师及法律工作者联系的规定》和《关于在办理自侦案件过程中进一步保障律师依法执业权利的规定》;建立轻微刑事案件快速批捕、起诉工作机制,提高办案效率;完善超期羁押预警和在押人员约见检察官制度,切实维护犯罪嫌疑人的合法权益。瑞安市院、鹿城区院等先后制定《关于在审查起诉阶段建立人权保障制度》、《未成年犯罪嫌疑人相对不起诉回访考察制度》、《保障刑期计算准确四项制度》等制度,使犯罪嫌 疑人人权保障方面进一步规范化、制度化。

(四)突出对内外监督制约机制的完善。我们把加强内部监督和接受外部监督密切结合起来,确保执法的公开、公正进行。一是进一步深化检务公开。凡是能公开的工作制度、办事规则都予以公开,逐步扩大和切实保障群众的知情权、参与权和监督权, 拓宽接受社会各界和人民群众监督的渠道。二是进一步完善检察机关接受人大及其常委会监督的工作机制。把人大的监督作为规范执法行为的动力，建立健全经常性联系人大代表的制度,虚心接受人大及其常委会的监督。二是继续完善人民监督员制度试点工作。在确保"三类"案件无一例外进入人民监督员监督程序的基础上,探索人民监督员对查办职务犯罪工作中该立案不立案或立案不当，违法搜查、扣押等"五种情形"的监督,将检察工作 置于人民群众的有效监督之下。2007年,我们召开深化人民监督 员制度试点工作研讨会,使全市两级院人民监督员对检察业务和自身监督职责有更深入的了解,促进人民监督员制度规范化、制度化。四是;进一步加强特约检察员工作,充分发挥特约检察员在监督检察执法方面的特殊作用。五是强化检察机关的内部监督制约。一方面,实行机关内部各业务部门之间的分工制约,对案件的受理、立案侦查、审查逮捕、审查起诉等工作由不同的内设机构分别承办。另一方面,加强上级检察院对下级检察院业务工作的领导和监督。

(五)突出对执法责任制和责任追究制的健全。规范执法行为、促进执法公正是一项全面性的工作,既要有完善的制度来约束执法过程,更需要健全的执法责任制来推进执法责任的落实。我们突出抓好执法责任的分解和责任追究,把执法责任分解到具体执法的每个单位、每个岗位和每个人,从而增强了干警的责任感,严明了办案纪律,维护了法律规定和工作规范的严肃性。认真落实党风廉政建设责任制,抓好"一岗双责"制度、通过述职述廉制度、诫勉谈话等制度,加强对领导班子的教育、管理和监督。强化对检察权运行过程的监督,使个别执法不严肃,违反办案纪律、行为不规范的苗头性和倾向性问题得到及时解决。如先后出台主诉检察官办案责任制、首办责任制等规定，明确案件承办人的职责和义务,强化责任意识,提高案件质量。

五、检察执法取得新进展

通过近三年认真开展的专项整改活动，全市检察队伍建设和各项检察工作都发生了积极变化。

(一)执法规范化水平有所提高。通过切实有效的专项活动, 广大干警的大局意识和服务意识进一步增强。在对具体案件的处理上,打击犯罪与保护人权并重、实体与程序并重、法律效果与社会效果并重的观念逐步树立,公正执法、文明执法的意识、程序公正意识、人权保障意识明显增强,规范执法的自觉性不断增强，执法方式进一步改进,执法作风进一步转变。

(二)集中解决了一批群众反映强烈的不公正、不规范、不文明执法的问题。2005年至2006年,共排查涉法信访案件256 件,其中进京上访50件,赴省上访48件。已处理256件,息诉息访249件。其中属检察机关管辖的涉检信访176件,已结案174 件,息诉息访168件。一批复杂、敏感的案件得到妥善处理。市检察院被最高人民检察院评为"集中处理涉检信访问题专项活动"先进单位,苍南县院、瓯海区院控申接待室被最高人民检察院分别评为"全国文明接待示范窗口"和"全国文明接待室"。

(三)执法力度进一步加大,办案质量逐步提高。2005年1 月至2007年10月,全市检察机关共立案侦查贪污贿赂案件412 件497人,其中其中受贿5万元,挪用10万元以上大案213件, 县处级要案7件;立案侦查渎职侵权案件69件89人,其中重特大案件31件,为国家和集体挽回经济损失4400余万元。查办贪污贿赂大案率、侦查终结率、提起公诉率、有罪判决率逐年提高。安全办案意识得到进一步强化,没有发生一起办案安全事故。批准逮捕刑事犯罪嫌疑人36909人,起诉40190人,不捕1778人, 不诉537人。监督侦查机关立案338件377人,监督侦查机关撤案356件423人;纠正漏捕595人,纠正漏诉180人;提出刑事抗诉42件,同期法院改判15件21人。对裁判不公、确有错误的民事、行政判决和裁定提出抗诉146件,督促、支持起诉317 件。市院侦查监督处两次被省检察院荣记集体二等功,并被最高人民检察院评为"全国检察机关打击制售假冒伪劣商品侵犯知识产权立案监督专项行动先进单位查监督、公诉、民行等业务处室均列全省前茅。鹿城区院、瑞安市院先后被最高人民检察院评为"全国先进检察院"。

(四)队伍保持良好发展态势。全市检察队伍的政治素质、业务素质进一步提升,结构进一步优化。先后涌现出全国十佳反 渎局、全国优秀反贪局、全国优秀公诉人、全国"侦查监督十佳检察官"、全国"民行办案先进个人"、全省"十佳检察官"、"十佳侦查监督办案能手"等一批先进"十大民行办案能手"、集体和个人。

回顾开展"规范执法行为,促进执法公正"专项整改活动以来的工作，我们取得了一些成绩,但也清醒地认识到,虽然经过专项整改,有些问题仍然没有从根本上得到解决,需要我们在今后的工作中继续加以重视:一是传统的思维模式和习惯性的执法方式,在检察工作实践中还时有反映,特别是部分干警规范执法思想还不够牢固,规范执法行为的自觉性还不够强,个别干警执法中还存在飞规避规则、甚至对办案规则有抵触情绪等现象。二是在专项整改中虽然建立了一系列制度,但如何使这些制度得到全面、有效地落实，使写在纸上的好制度真正成为规范执法行为的指导书、应用书,使全体检察干警不折不扣地执行,仍需不断努力。三是检察工作考核体系仍然不够科学、完善。有的考核指标设计不尽合理,考核要求与检察工作实际脱节,导致办案单位偏重追求办案数量,而忽视办案质量和社会效果。四是检察执法规范化长效机制建设,还有待于进一步探索和完善。规范执法行为、促进执法公正是检察机关永恒的价值追求,需要用长远眼光来考量,专项整改活动是检察机关的一项长期任务,其成果需要不断完善的长效机制来保障。

主任、副主任、秘书长、委员,规范执法、公正执法是社会主义法治理念对司法工作的基本要求,是人民检察院法律监督公信力的重要保证。全市检察机关将以科学发展观为统领,按照构建社会主义和谐社会和建设"三个温州"的要求，依法履行宪法和法律赋予的职责,为我市推进全面建设小康社会、实现"三次跨越"作出新的贡献!