关于缓解土地要素制约工作情况的报告
温州市人民政府
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主任、副主任，秘书长，各位委员：
我代表市人民政府，向市人大常委会报告关于缓解土地要素制约工作的有关情况，请予以审议。
一、缓解土地要素制约的主要工作
近年来，土地需求与供给的矛盾、建设用地与农用地的矛盾，成为制约我市经济社会又好又快发展的重要因素之一。市政府认真贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定，按照科学发展、统筹发展、和谐发展的要求，从温州实际出发，积极挖掘土地资源潜力，合理拓展用地空间，不断完善政策措施，促进节约集约用地，努力破解土地要素制约，取得了一定的成效。主要做了以下七个方面工作：
（一）切实保护基本农田。严格实施土地利用总体规划，认真执行土地用途管制制度，全市已划定基本农田地块数12581块，总面积328.89万亩，建立保护标志6909处，对重点工程项目占用耕地的，按法定程序上报省政府和国务院批准，并补划面积和质量相当的基本农田。加快土地开发整理，市财政安排专项奖励资金鼓励开展土地整理和标准农田建设，今年又加大力度、提高奖励标准，安排4000多万元，奖励土地整理和标准农田建设，并对进展情况实行跟踪督查。截止今年6月，全市累计完成土地整理122万亩，建成标准农田101.4万亩，通过土地整理获取折抵指标6.5万亩。
（二）推进土地市场建设。2002年7月开始，我市经营性用地全部实行了招标、拍卖、挂牌出让，截止今年6月，全市通过“招拍挂”出让经营性用地1.37万亩。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）下发后，我市立即停止了工业用地的协议出让，并开展了“招拍挂”出让工业用地试点，已推出9宗计150亩。同时，根据国土资源部的要求及省政府的部署，集中时间，妥善处理工业用地遗留问题，全市共办理历史遗留工业用地供地574宗、14051亩。
（三）合理提高土地利用效率。市政府制定了《关于加强工业园区建设管理的若干意见》、《工业企业入园评估办法》等政策，严格执行建设项目用地投资强度和容积率“双控”标准，提高土地集约利用水平，据2006年浙江省区域建设用地集约利用评价报告，我市土地投入产出高出全省平均水平33.96%。同时，加强闲置土地管理，通过限期开工、收取闲置费、协议收回、无偿收回等途径，依法处置各类闲置土地937亩，对收回的闲置土地进行重新配置，解决了一批急需项目的用地需求。还制定了《市区闲置荒弃地利用实施意见》，加大了边角地、废弃地、控制地的利用。
（四）加强用地项目管理。实行建设用地集体预审制度，防止出现个人专权和个别人说了算的现象，从源头上预防和制止圈地行为。据统计，自实行预审制度以来，共核减或取消不合理的用地约1.2万亩，占预审总面积的10%左右。做好建设项目的包装，对能源、效能、水利、基础设施以及“招商选资”等项目，积极争取进入国务院和省批准、核准的项目，并列入省重点建设项目，使用部留、省留的用地指标。2006年，我市就有50个项目被批准列为国家、省级重点项目，争取到用地指标11835亩，在一定程度上缓解了用地指标紧缺情况，保证了城乡基础设施建设需求。
（五）拓展土地利用空间。发挥我市海涂资源的优势，实施海涂围垦，在水利、海洋与渔业、财政、发展和改革等部门的共同努力下，全市已完成围垦项目有3个，面积1.06万亩，有17个项目计18.25万亩重点围垦工程获得审批并进入实施阶段，概算总投资61.8亿元。截止2007年6月，围垦工程累计完成总投资23.97亿元，占工程总投资的38.79%。盘活存量土地，结合下山脱贫、万户避险、灾区移民和农村新社区建设，开展闲置宅基地整理复耕工作。目前已立项建设用地复垦项目68个，复垦面积5191亩，其中2个项目已通过省级复核认定，复垦面积194亩。
（六）努力解决村民住房困难。为了切实解决市区农村村民住房困难，市政府制定了《市区农村村民危房改建和村民住房困难户住房建设的实施意见（试行）》。据初步统计，2004年11月至2007年6月，规划部门共办理有关市区农村农民新建改建房屋《规划许可证》11181件；房屋安全鉴定部门共鉴定民房18771户、计255.81万平方米，其中被鉴定为D级的民房有12914户（包括少量其他需要的）、计175.29万平方米；国土资源部门共办理市区农村村民新建改建房屋土地证3255宗。还办理了农民建房历史遗留问题土地证5066宗、办理历史遗留问题房产权证11254间。同时，组织专门课题组开展专题调研，积极探索农村旧村（“城中村”）改建路子。
（七）严肃查处土地违法行为。加强土地执法监察，严厉打击各类违法占地行为，依法保护土地资源。坚持集中整治与动态巡查相结合、查事与查人相结合，加大集中拆违力度，及时拆除各类违法违章建筑物，特别是占用耕地的违法违章建筑物。2001年以来，全市立案查处土地违法案件11602件，涉及土地面积20152亩，有41名当事人因土地犯罪被依法追究刑事责任。今年上半年，共发现各类土地违法案件1566件，立案1412件，涉及土地1441亩，其中耕地962亩；结案1265件。仅市区就组织拆违270次，出动人员10586人次，拆除违法建筑33万平方米，在一定程度上保护了土地资源。
二、存在的主要问题及其原因
在贯彻落实国家土地宏观政策和破解土地要素制约工作中，也存在一些问题和困难，主要有：
（一）补充耕地后备资源不足。其原因主要有以下几方面：一是虽然可围垦的海涂数量不少，但滩涂资源开发受到生态保护、养殖补偿及资金、技术、时间等因素的限制，短期内可以利用的并不多。二是土地整理和造田造地的余地越来越小，随着土地开发整理不断推开，可开发整理的资源日益减少，开发难度也越来越大。三是耕地补充成本越来越高。土地开发由平原地区转向河谷丘陵地区，成片面积小，地形地貌复杂，工作难度较大，单位面积投入成本相应提高；退宅退建因涉及到拆迁、补偿、安置、复垦等工作，难以实施，成本较大。
（二）供地率有待进一步提高。1999至2007年7月，全市批准农转用、征用土地36.26万亩，其中已供地31.06万亩，未供地5.2万亩，供地率86%。尚有5.2万亩土地未供，其中市本级有1.85万亩土地未供。这些未供地中，一部分为已用未供的土地，主要为道路、绿化补征但未批先用的用地项目，计5896亩，其余4.61万亩为未用未供的土地，其中规划调整原因占10%，征地政策实施原因占11%，产业政策调整原因占0.5%，其他原因占24.5%。真正符合供地条件和要求，但因前置条件审批未完成或2006年刚刚上报批准农转用、征收，尚未来得及供地的土地面积为1.52万亩。一方面是土地规划空间和建设占用耕地的指标十要紧张，供地潜力不足，另一方面是普遍存在存量建设用地粗放利用和闲置等现象，批而不用、低效利用的情况时有发生。
（三）旧村改建试点进展缓慢。旧村改建工作仍然处于试点探索和政策制定状态，即使已列为试点的村，其改建进展也十分缓慢。主要原因有：一是城镇规划在操作实施中还有一些难度，特别是城中村往往被视为一类独立的用地单元，而且建筑密度大，拆迁安置和资金平衡难。二是土地政策也有一些障碍，农村土地一般属集体所有性质，征为国有又涉及方方面面，还有不同时期的违章建筑需要处理。另外，《市区农村村民危房改建和村民住房困难户住房建设的实施意见（试行）》个别条文已不适应新形势，申报危房鉴定中由于一部分属搭车情况，打乱了正常的鉴定秩序，人为造成“鉴定难”；通过建设农村经济适用房、农村公寓式联建住宅的办法解决困难户住房，因涉及到征地、建设业主等问题，难以实施。因此，市区还存在部分村民住房困难的情况。
（四）征地政策处理难度大。一是在政策处理方面，由于被征地主体模糊，加上过去不同片区、不同性质的项目在补偿上存在政策性的时间差、空间差，一些农民有想法，给现行的征地工作带来很多困难，即使是项目征地法定程序、补偿政策全部到位后，有些村集体和农民仍然提出种种不切实际的要求，使建设项目迟迟不能进场施工。二是由于部分农村二、三产留地，政府没有及时落地或落不了地，给后来的征地带来了负面影响，有的就成为村级组织和村民要求的先决定条件，据初步统计，村二、三产留地未落实供地的有10600亩。三是征地工作中的条块关系不顺和责权利不对称，基层干部征地工作积极性不高。
（五）土地执法监察工作需要加强。我市违章建筑点多、面广、量大，土地违法行为制止难、调查取证难、行政处罚执行难。主要原因：一是违章建筑成本低，受经济利益驱动，私人违法建筑严重。二是农村建房政策控制严，危房改建审批程序繁琐，也造成少数住房困难户未批先建、少批多建或违法建设。三是暴力抗法现象日趋严重，执法人员自身安全难以保障，据不完全统计，从2003年以来，全市国土资源部门在执法工作中被围攻553次，受伤117人次，遭损坏车辆38辆次、铲车等机械11台次，直接经济损失218万元。今年5月30日，在瓯海区新桥街道还发生了一村民因违章建筑被拆除而雇凶伤人案件，涉案的8名犯罪嫌疑人现均已被公安部门抓获归案。
三、下一步工作打算和主要措施
为进一步缓解土地要素资源制约，市政府将采取以下几个方面措施：
（一）进一步完善土地政策，切实维护农民合法权益。一是通过深化征地制度改革，调整完善政策措施，努力从源头解决征地难因素制约。2003年以来，我市实行了区片综合补偿标准，并普遍采用“留地安置”办法，同时，建立了被征地农民基本生活保障制度。今年，我市已着手修订了《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》，“新办法”拟对二、三产留地和被征地农民基本生活保障方面进行适当调整。同时，结合当前集中供地工作，加大力度，认真解决征地村二、三产留地历史遗留问题。二是切实解决农民住房困难。积极推进“城中村” 改造，在进一步调查研究的基础上，尽快出台《温州市旧村改造暂行规定》等政策，今年年底前市区拟启动建设6个村；着手修改完善《市区农村村民危房改建和村民住房困难户住房建设的实施意见（试行）》，建立农村住房保障体系，将《试行意见》中一级控制区的一部分失土农民的住房困难户参照《市区解决低收入家庭住房困难的若干意见》（即将出台）由所在区政府逐步解决。
（二）进一步拓展用地空间，增加土地后备资源。深化新一轮土地利用总体规划修编的前期工作，认真分析经济社会发展趋势和用地需求，从科学和长远的角度考虑建设用地总量和布局的调整，使我市新一轮土地利用总体规划更好地与国民经济发展规划以及城镇发展规划等专项规划的衔接。继续严格保护耕地，认真执行建设占用耕地补充制度，非农业建设占用耕地的，必须履行“占一补一”的规定。加快海涂围垦进度，做好围垦土地的功能调整，加强围垦土地基础设施建设，加大围垦土地开发利用力度，尽快发挥围垦效益，缓解建设用地紧张状况。要充分挖掘土地使用潜力，通过城市土地整理、村庄整理、宅基地整理等多种方式，向内涵挖潜要空间。科学合理有度地开发利用山坡地，加深五垄山林宋组团山地保护与利用规划综合研究，重点做好30平方公里范围内的林业生态、土地类别、对外交通、设施接点调查，为开发建设打下基础。
（三）进一步健全用地机制，优化土地资源配置。发挥市场机制的作用，全面实行土地有偿使用制度，所有工业用地及商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性项目用地必须采取招标、拍卖或挂牌方式出让，并对仓储、物流类用地及村二产留地转让等也一并纳入招拍挂轨道。加强政府对建设用地供应总量、用地结构、供地方式、土地价格的调控，严格控制限制类产业项目供地，符合产业发展方向且投入产出率高的科技型、节能型、生态环保型及外向型项目，优先供地。依法处置闲置土地，对未在规定期限内开发建设的，收取土地闲置费，对取得土地使用权已闲置两年及以上的，特别是商业、旅游、金融、房地产等经营性用地，坚决依法收回，统一纳入政府土地储备库，重新进行市场化配置，防止随意圈占土地和浪费土地的问题。
（四）进一步提高供地率，盘活用好存量土地。一是进一步提高供地率。对5.2万亩已征未供的土地，根据国家土地督察上海局督察建议书和省政府领导批示精神，全面核实、分类处理：对已用未供的公建项目用地，原则上允许补办手续，因政策处理未到位的，进一步做好政策处理扫尾工作，做到程序合法、补偿到位；对已用未供的拆迁安置用地，尽可能简化手续，由相关工程指挥部或业主，尽快补办有关手续；对已征未供的征地二、三产留地，二产留地原则上以标准厂房项目供给村委会，三产留地由各县（市、区）根据具体情况依法妥善处理；对因城市规划调整无法供地的，根据具体情况分别处理，凡规划可以调整的，尽快调整，创造条件供地，规划确实无法调整的，按程序对原已批准农转用和征收的土地进行置换，盘活用地指标；对已征未供的储备用地，加快做好供地的各项前期工作，分期分批推向市场，当前，要加大商品房开发用地的投放量，安排出让15个地块684亩。二是加大标准厂房建设力度，根据《加快推进标准厂房建设管理的若干意见》，进一步明确标准厂房建设标准，严格控制单层厂房，除有特殊要求的产业外，标准厂房的层数原则上不低于四层，容积率一般要求在2以上，逐步实现小企业、小项目变“供地为供房”，使标准厂房成为中小企业创业投资的主要平台。今年标准厂房建设要达到新开工200万平方米、建成200万平方米的目标，目前，已开工93.
（五）进一步加大监督管理力度，有效保护土地资源。通过各种有效方式，加强对违法占地违法建设行为的查处和责任追究，由县（市、区）政府牵头，组织有关部门，深入开展集中整治违法占地违法建设行为。加大打击和处罚力度，使违法建设者无利可图，遏制违法建设的势头。凡本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，严格追究有关地方政府负责人的领导责任。
缓解土地要素制约是一项事关宏观调控和发展全局的系统工作，市政府将在市人大常委会的监督与支持下，以科学发展观为指导，以发展为中心，以创新为动力，树立保护保障、节约集约、维权维稳的理念，不断提高我市土地节约集约利用水平，进一步缓解土地要素制约，促进我市经济社会可持续发展。
