在中国，考察人民民主的发展必须注意两个重大背景：一是，只有在中国共产党的领导下才能妥善处理发展人民民主与维护国家统一、社会稳定之间的关系，把握人民民主的发展方向。由此，党对人民民主的强制性领导是历史和国情的选择，在一定时间内必须实行。二是，在党内民主与人民民主的关系上，党内民主是人民民主发展的决定性因素。由此，充分发展党内民主是对人民民主最深刻、最有效的领导。党在确立了强制性的领导地位后，应当尽快实现由主要地依靠强制性领导向主要地依靠非强制性领导的转变。现在，人民民主呈现出蓬勃发展的势头，大力发展党内民主已到了关键时期。
关键词 党内民主 人民民主 强制性 以党代政 非强制性 趋势
一、强制性领导：历史和国情的选择
（一）领导的双重含义
现在，有一种观点认为，党对人民民主的领导，并不简单地是一种既定的地位，不是党强迫的，不是党自封的，也不是一种可以依靠法律规定的权力，而完全是靠党正确的路线、方针、政策以及党为人民利益奋斗而自然地得到人民群众认可的。[1] 这是对党的领导的一种应然性的解释。
但是，党的领导不仅有应然的一面，还有实然的一面。如果用非强制性来说明当代中国国情下党的领导的含义，恐怕只能说它揭示了一半。因为，如果党的领导纯粹是非强制性的，或者现在就完全实行非强制性领导，那么，国家的政治体制恐怕就要发生根本性变革，党的领导地位和执政地位恐怕就难以得到可靠的保障，人民民主的发展就会失去方向。理论思辨的逻辑往往不能代替政治实践的逻辑。事实上，对这个问题我们党一直就十分清楚，并采取了独特的解决方式。一方面，中国共产党在进行相关的制度设计时，早已将强制性领导的理念转化为一种制度现实了。另一方面，毛泽东、邓小平等领导同志以及党内的一系列重要文件，在要求党实行非强制性领导的同时，或者在其他情况下，又几乎毫无二致地强调，人民民主专政、人民代表大会制度、依法治国等人民民主的实践，都必须坚持、服从和接受党的领导。这些情况表明，党对人民民主的领导不仅有非强制性的一面，更有强制性的一面。
（二）强制性领导的形成及其特点
追溯历史可以发现，党确立人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，一个十分重要的初衷，就是为了保障和实现党对人民民主的领导。[2] 这个结论的基本逻辑是，中国只有共产党的领导才有出路。但只有在人民民主专政的国体中，共产党才能处于领导地位，掌握领导权。如何保障党在人民民主专政中的领导地位和实现党的领导权呢？一是建立有利于党实现领导权的政权组织形式，即实行人民代表大会的政权组织形式而不实行资产阶级的议会制和三权鼎立等；二是将民主集中制这一党内民主的根本制度运用于人民民主的政权组织形式中；三是由党推荐自己的主要代表直接进入国家政权机构执政，行使国家权力。这个制度设计的精密用心在于，党在人民民主专政中的领导地位被确立下来后，一方面在政权组织体制中实行党内的民主集中制，一方面派出自己的代表进入国家机构执政，这样，党就通过在处于执政地位的党内成员中实行民主集中制的党内组织制度而完成对国家机构的掌控，从而保证其领导地位的巩固和领导权的实现。所以，从这一意义上看，党的强制性领导是我们的立国之本。
在国体和政体确立后，党领导人民民主的强制性是一如继往的。虽然1954年宪法没有明确规定党的领导，但这并不意味着党对人民民主的领导有丝毫的松懈乃至放弃。1975年宪法规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”。这个规定是常被后人批评的，而这种批评的唯一理由，也只能说是在立宪技术上混淆了党与政的区别而已，但谁也不能否认这种规定完全是政治状况的真实反映。1978年宪法和1982年宪法虽然在立宪技术上对党的领导与国家权力机关予以分开规定，但这并没有在实质上对党的领导起到任何削弱的作用。
在新的历史时期，这种强制性要求得到格外明确的毫不含糊的宣称与强调。邓小平同志在1987年讲到政治体制改革时说过：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。……西方的多党制不能搞。”[3] 这是笔者所见，党的领导人第一次明确提出，人民代表大会制度是党领导下的人民民主制度。党的十五大报告提出，依法治国就是要“从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。” [4]在九届全国人大常委会期间，李鹏同志曾经有针对性地多次强调人大常委会要自觉接受党的领导。而去年，胡锦涛和吴邦国同志在纪念全国人民代表大会成立五十周年的讲话中都分别强调：“各级人民代表大会及其常务委员会都要自觉接受党的领导。”[5] “人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党领导的人民民主制度”。[6] 这些情况充分表明，党对人民民主的领导是强制性的，绝对的，不容置疑的。
从上述历史脉络看，党对人民民主的强制性领导有两方面的特点：
一方面，强制性领导表现为一种既定的地位。既是政治的地位，又是法律的地位。党确立人民民主的国体和政体，一个重要的初衷，就是将党的领导变成一种既定的政治地位。宪法和法律将党的领导规定下来，使其成为一种法定的地位。
另一方面，强制性领导表现为各种强制性的领导方式。主要是：
1、表现为一种民主制度对另一种民主制度的嵌入和渗透。党内民主的根本制度民主集中制被直接运用于人民民主的政权组织中。
2、表现为一种永久性的执政地位。坚决不搞多党制，不搞轮流坐庄，实行一党执政，由中国共产党永久地派出自己的代表到国家机构中执政，行使国家权力。
3、表现为一种义务性的服从要求。要求人民群众以及各方面社会力量在人民民主实践中，要自觉地坚持、服从和接受党的领导。
4、表现为被领导者一方对领导者一方意志的贯彻落实。依法治国要求人民民主从制度和法律上贯彻实施党的基本路线和基本方针，把党的意志上升为国家意志后规范人民民主的实践，或者在人民民主实践中直接贯彻落实党的意志。
5、表现为一种发挥核心作用的不变性态势。实行依法治国，要保证党“始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。这个强制性的要点有二：一是党在人民民主实践中处于核心领导地位，总揽全局，协调各方；二是这种领导地位是“始终”的，永久性的，不得造成领导权的旁落。[7]
在各种强制性领导方式中，最核心的领导方式有二：一是党内民主制度在人民民主中的直接运用；二是中国共产党一党执政。这两种领导方式不仅对党的领导地位具有关键意义，也是其他强制性领导方式得以实现的重要保障。所以，党对人民民主的强制性领导，实际主要表现为这两种强制性领导方式的运用。关于这两种领导方式的是与非，下文将专门述及。
（三）实行强制性领导的原因
第一，必须承认，党对人民民主实行强制性领导的根本原因还是为了保障人民民主，发展人民民主。这有三层含义：（1）党的强制性领导与发扬人民民主是一致的，有机统一的。十五大报告提出：“依法治国就是把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，[8] 十六大报告进一步提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[9] （2）中国共产党一党执政的本质就是领导和支持人民当家作主。十五大报告提出：“中国共产党执政就是领导和支持人民掌握国家的权力，……保证人民依法享有广泛的权利和自由”，[10] 十六大报告提出，“中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主”。 [11]（3）党的强制性领导是实现人民民主的根本保障。十六大报告提出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。”[12]从党的上述重要文件的宣称中可以看出，党实行强制性领导的所有出发点和归宿，都是为了更好地实现充分的人民民主。在这方面，党绝没有任何私心，更谈不上与人民争权的问题。
第二，历史的经验表明，资产阶级的议会制在中国行不通，封建式的假民主也已经被证明是失败的。对此，毛泽东同志的生动评价是：“议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已臭了”，[13] 所以，亿万人民只有在中国共产党的领导下才能真正实现民主的理想。
第三，客观地说，党领导人民民主的经验还不足，形势的变化又过于急剧，只能实行强制性领导。
第四，封建专制传统给发展人民民主带来的一大障碍是，人民十分缺乏民主的传统。在这种情况下，如果没有党的领导，人民民主的发展就会如脱僵的野马一样失去方向，就会没有核心和灵魂。
第五，也是十分重要的一点，即封建专制历史给发展人民民主带来的另一大障碍是，它将中国这样一个大国推向了一盘散沙的境地。对这样的历史和国情，邓小平同志有深刻的洞察，特别是在经过了“文化大革命”那样一场“大民主”的灾难后，他在1980年的几次重要讲话中都十分痛切地提出这一问题，并进而强调党的领导的无比重要性。 [14]在我们这样一个人口众多、情况复杂、具有一盘散沙倾向的大国，没有党的领导，国家的统一和社会稳定就会受到威胁，人民民主就会分崩离析。
第六，党内民主的不发达是党对人民民主实行强制性领导的根本性原因。以上只是党对人民民主实行强制性领导的客观原因或者外因，而从内因上看，党的强制性领导，特别是在党取得领导权的相当长时间后，仍然要对人民民主实行强制性领导，最根本的是由于其内部民主的不发达。对此问题，笔者将在文章的第三部分继续述及。
（四）对强制性领导和非强制性领导的辩证认识
强制性领导与非强制性领导的相互关系是：
第一，强制性领导地位可以通过非强制性领导方式，也可以通过强制性领导方式，但最终只能通过非强制性领导方式实现。因为党的领导地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，根本的是通过非强制性领导获得的。这一地位要得到真正的维持和巩固，最终还必须靠党永不停息的非强制性领导才能实现。
第二，强制性领导与非强制性领导有时具有同一性。比如，建国之始，党的强制性领导地位被嵌入国体和政体中，完全是靠党长期为人民英勇奋斗、流血牺牲的非强制性领导而获得的。因此，这个领导地位虽然以强制性的形式表现出来，但其本质是非强制性的。再比如，共产党一党执政是党的强制性领导方式，但如果人民真心拥护党，党的成员严格依照法律程序进入国家机构，那么一党执政实质上就是非强制性领导方式。所以，对于强制性领导不能光看表面，关键要看实质。即使党的领导地位已嵌入国体和政体中，被宪法和法律规定下来，但如果党的领导方式是非强制性的，我们仍然应当认为党的领导地位是非强制性的，而不能简单地认为，宪法和法律规定了党的领导，就意味着党要固步自封，不思进取，并通过法律手段强制性地要求人民承担起服从党的领导的义务。
第三，强制性领导与非强制性领导可以互相转化。建国之前，党通过非强制性领导获得了领导地位，但建国后特别是在今天的情形下，党的非强制性领导能力出现了下降的趋势，因此必须主要地实行强制性领导。但随着党不断加强自身建设，非强制性领导能力不断加强，在一定的历史时期后党的领导又可以实现由强制性向非强制性的转变。
第四，强制性领导与非强制性领导的关系，实际就是坚持党的领导与改善党的领导的关系。坚持党的领导关键是要坚持党的领导地位，而不是要坚持党的不适当的强制性领导方式，或者永远坚持以强制性为主的领导方式；改善党的领导关键是要改善党的强制性领导方式，而不是要改变党的领导地位，其目的恰恰是要巩固党的领导地位。
在上述相互关系的基础上，可以对党对人民民主的领导问题形成以下认识：
党对人民民主的强制性领导是历史和国情的选择，是立国之本，是发展人民民主的根本保障。在这个大是大非的问题上，我们不能有丝毫动摇。但是，这决不是说要鼓励党实行强制性领导，为实践中一些不适当的强制性领导方式辩护，更不是说非强制性领导就不是立国之本，不是发展人民民主的根本保障，而是强调，强制性领导是党领导人民民主的一条底线，在这个底线之上，非强制性领导当然是我们党最优的选择和追求。对于党的领导地位已被嵌入制度，写进宪法，我们应持有的理解是：这个领导地位看似强制性的，但本质上应当是非强制性的；这个领导地位在一定的历史阶段可能是强制性的，但最终必须是非强制性的。
在现阶段，被我们党不断强调的强制性领导，完全是党在一定历史时期的领导策略，是党在取得政权后对人民民主的领导还缺乏经验，是党在犯过错误，走过弯路后，在人民群众中的威信正在下降或者有下降趋势的情况下，特别是在党内民主还不发达的情况下，党从全体人民的利益出发，从人民民主发展的前景出发，从国家统一和社会稳定以及中华民族伟大复兴的极端重要意义出发，所采取的不得已的选择，是下策。
在这种情况下，人民群众对这样一个曾经为中华民族的解放和独立事业做出无比巨大贡献的党，应当有适度的宽容理解之心，允许党对人民民主的领导有一个探索的过程，允许党对走过的弯路有一个修正错误、重塑自我的机会，特别是有一个加快发展党内民主的过程，而不可以从以前的盲目崇拜党的领导的一个极端，走向彻底怀疑党的领导，四面抨击党的领导，甚至完全否定或者变相否定党的领导的另一个极端。
但从长远看，党对人民民主的非强制性领导是立党之本，治国之本，发展人民民主之本。党在取得领导权，确立了强制性的领导地位后，应当尽快实现由主要地依靠强制性领导方式向主要地依靠非强制性领导方式的转变。这种转变实行得越快，党的非强制性领导地位的确立就越迅速、越巩固、越长久。这种转变实行得越晚、越迟缓，党的强制性的领导地位也越难以巩固，非强制性领导地位就越难以确立，党就越发陷于被动的境地。
在认识方面，对于党领导人民民主的非强制性和强制性的双重含义，我们必须辩证地统一地看待，而不可以失之偏颇，更不可以将二者割裂开来。片面地强调党的领导的非强制性，就可能脱离中国的历史和国情，对党的领导含沙射影，吹毛求疵，不原谅党所犯的错误，不允许党有一个探索实践、总结经验、发展党内民主的过程，甚至轻易否定党对人民民主的领导，就会直接和明确地否定宪法和法律对党的领导的规定。[15] 这实在是过于重大的问题。片面地强调党的领导的强制性，就可能使党在人民民主的实践中，脱离群众，不思进取，迷信强权，以党代政，推行官僚主义和命令主义，甚至打击和压制人民民主，从而使党对人民民主的领导丧失进步的意义。
而在当前和今后的实践中，要紧的是充分认识、高度重视党的强制性领导中存在的问题。
二、由两种倾向看强制性领导与以党代政
（一）党内的民主集中制有被不加分析地适用于人民民主的倾向
现行宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这个原则完全来源于党内民主集中制原则。但党内民主集中制原则的含义非常复杂，并且随着情况的发展变化而不断变化。宪法第三条似乎预见到民主集中制一旦变为法律条文可能产生的不确定性，在第一款规定国家机构实行民主集中制原则后，随即用三款内容对这一原则做出了进一步的解释性规定。宪法的规定表明，党内民主集中制原则在人民民主中的运用，仅限于人民代表大会制度的国家机构方面，而不要求在其他方面运用。
但是，党内民主集中制原则在人民民主中的运用已经有被不适当地被扩大的倾向。有的观点公开强调要在人民代表大会的会议内部实行民主集中制，而且，这在人民代表大会的会议中似乎已经成为一种不受怀疑的普遍性做法。有的认为在行政机关中也要实行民主集中制，但宪法明确规定行政机关实行的是首长负责制。有的认为在人民法院也要实行民主集中制，但法律规定人民法院的审判活动实行的是独任制和合议制，在刑事诉讼中还实行审判委员会制，等等。这些观点和做法导致的结果是，党内民主的集中制可能渗透到人民民主的任何领域、任何方面，完全代替人民民主中应当实行的很多个性化的做法，从而背离人民民主发展的规律，妨碍人民民主的真正实行。
将党内的民主集中制不加分析地适用甚至强行适用于人民民主的实践中，特别有可能发生的是，个别人打着民主集中制的旗号，假发扬民主之名，搞走过场的民主形式，假集中之名，行集权之实，在人民民主内部搞家长制和一言堂，甚至将民主集中制作为打击和压制人民民主的工具。这是值得高度警惕的。
这里不是一概地否认党内民主制度在人民民主中的运用，而是强调，除了宪法的已有规定外，包括民主集中制在内的党内民主的制度和方法，党不能强加于人民民主。党如果认为自己的民主制度和方法很好，可以向人民民主推荐、介绍。人民认为党内的民主制度和方法是好的，并适合于人民民主，当然愿意接受。相反，一项民主制度在党内就没有执行好，或者虽然适合于党内民主，但却不适合运用于人民民主，人民又怎么乐意接受，党又怎么可以强迫接受、命令接受呢？这方面，毛泽东同志曾经给我们树立了很好的典范。[16]
（二）党内成员在国家机构有占据过多比例的倾向。
中国共产党一党执政，派出自己的内部成员到国家机构依法行使权力，对于保障党的领导地位无疑是必要的，但现在，党内成员在国家机构已出现占据过多比例的倾向。
表现之一，是中共党员在人民代表机关有占据过多比例的倾向：一是中共党员在代表机关的组成人员中占了过多比例。从建国以来的历届人民代表大会及其常委会的党派构成来看，中共党员委员在比例上都占了绝对的多数。二是地方党委书记普遍性地兼任人大常委会主任。自九届全国人大以来，地方各级人大常委会主任中的绝大多数都是由党委书记兼任的。党内成员在权力机关任职的做法所带来的结果是，作为人民民主主体的人大及其常委会组成人员，绝大多数被作为党内民主主体的党内成员代替了，这样，人大及其常委会的会议实际成了由党的负责同志主持，主要地由党的成员参加的党内会议，人大及其常委会实际成了党的执行机关了！
表现之二，是中共党员在“一府两院”有占据过多比例的倾向。如果说中共党员在人民代表机关所占比例最高达到75%左右的话，那么，长期以来，从中央到地方，“一府两院”及其下属各部门的一把手则几乎无一例外地是由中共党员担任的，非中共党员的任职仅限于副职，并且情况仅属个别。这种情况实际使得党内民主的主体在“一府两院”的重要位置上几乎完全代替了人民民主的主体，因而也完全有使“一府两院”成为党的执行机关的嫌疑。
一党执政是必要的，但执政需要派出多少党内成员进入不同的国家机构才是适当的呢？国家机构中什么样的职位必须由党内成员担任才算执政呢？执政与“代政”之间的界限是什么呢？客观地说，这些问题我们没有进行深入的研究。但可以肯定地说，一个政党是否处于执政地位，能否成功执政，其成员在政权机关是否要占绝对优势的数量并非关键因素。
抗日战争时期，为把各方面的力量团结到抗日民族统一战线中来，中国共产党创造性地提出在抗日民主政权中实行“三三制”的原则。[17] 根据“三三制”原则，共产党员在抗日民主政权中只能占三分之一的比例，但却必须在政权中占领导地位。如何才能起领导作用呢？根本的是靠党的正确政策和党员的模范工作，而不是靠其他方式实现的。应当说，“三三制”的政治纲领不仅反映了共产党人的宽广胸怀和无比自信，也是对共产党员质量和执政能力的严峻考验。而耐人寻味的是，注意限制共产党的成员在国家政权机关中任职的做法，在建国以后第一届中央人民政府的人事安排中再一次得到体现。当时，在党的领导下，第一届中央人民政府的人事安排是：副主席6人员，党外人士3人，委员56人中，党外人士27人。而在政务院，4名副总理中，党外人士2人，15名政务委员中，党外人士9人，政务院所辖34个部、会、署、行中，担任正职的党外人士14人。根据这样的安排，中共党内成员在副主席、副总理中所占比例仅为二分之一；在中央人民政府委员和政务院委员中所占比例还不到二分之一；而在政务院各部门正职中所占比例也仅是二分之一稍强。对于这样的人事安排，薄一波同志的评价是：“充分显示我们共产党人立党为公，执政为民，励精图治，不谋党派和个人私利的坦荡胸怀”。[18]
而不久前中共中央下发的《关于进一步加强中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度建设的意见》则明确提出，要保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量，提出要加大政府职能部门中党外人士的选配力度，对于民主党派和无党派人士中符合条件的可以在领导班子中担任正职。[19] 应当说，这是新在历史时期我们党的一项英明决策，它对加强党的统一战线工作，逐步克服以党代政，推动中国的政治文明建设将具有重大意义。
（三）强制性领导导致以党代政
上述两种倾向带来的根本性问题是以党代政，即以党内的民主原则、民主制度或者民主的方法代替人民民主的原则、制度和方法，以党内民主的主体代替人民民主的主体，从而最终导致党内民主代替人民民主。
党内民主代替人民民主产生的不良后果是：（1）违背党内民主与人民民主的不同发展规律和要求，不利于人民民主的个性化发展。（2）将党内民主放在与人民民主等质等量的地位，体现不出党内民主领导人民民主先锋模范作用。（3）有可能将党内并不民主的制度和做法直接运用于人民民主的实践，使人民民主与党内民主共同处于并不民主的状态。（4）有可能导致党内少数人或者个别人将自己的意志凌驾于人民意志之上，干预人民民主的发展，甚至假借党的领导之名，实行个人的专制。（5）有可能使党不思进取，怠于创新，对发展党内民主失去动力和积极性。总之，用党内民主代替人民民主，既不利于发展人民民主，也不利于发展党内民主，甚至可能发生党干预人民民主直至动用国家的暴力机器压制人民民主，强迫人民民主服从党内民主的做法，从而最终引起人民的反感和反抗。
但在实践中，如果不以党内民主代替人民民主，党对人民民主的强制性领导权恐怕又是空的，恐怕就难以实现。因为强制性领导权的实现必须有可靠的手段，而最简单、最管用的手段就是用党内民主直接代替人民民主，以党代政，党政不分。至少经过这么多年的实践，我们党还未能探索到比以党代政更能有效地实现强制性领导的办法。所以，在很大程度上可以说，强制性领导虽然不等于以党代政，却必然会导致以党代政。但如前所述，以党内民主代替人民民主，既不利于人民民主的发展，也不利于党内民主的发展。这样，推行强制性领导、以党代政、损害党内民主和人民民主的发展三种关联行为，就陷入了恶性循环。总体上看，强制性领导不是党领导人民民主的好的方式，即使肯定强制性领导是必须的，以党代政也是实现强制性领导的最糟糕的方式。所以，从发展人民民主和党内民主的长远出发，必须坚决地改变以党内民主代替人民民主的做法，认真研究和探索实现党领导人民民主的有效途径，特别是要努力实现由主要地依靠强制性领导向主要地依靠非强制性领导的转变。
三、非强制性领导的实现
（一）二元民主中的党内民主
讨论非强制性领导，必须先认清两个背景性问题：一是，党领导人民民主的性质是什么？二是，这一性质给中国的民主结构带来什么影响？其实，这两个问题在上述关于党的强制性领导的讨论中已逐渐显露出来，即强制性领导导致以党内民主代替人民民主的结果说明：党的领导、党内民主、人民民主三者之间有一种必然性联系。
在讨论人民当家作主问题时，我们有一种倾向，就是把焦点聚于宪法第二条规定的人民代表大会制度下的代议制民主和基层直接民主，即人民民主。但是，考察中国的民主，仅仅从人民民主出发去讨论民主是不够的，因为人民民主无论在理论还是实践中，都存在一个更宏大、更深刻的背景，那就是党内民主，一种比人民民主更重要、更核心的民主形式。党内民主与人民民主是中国客观存在的独特的二元民主。
二元民主的客观存在，根本的是由党对人民民主的领导决定的。虽然理论中对党的领导的含义还没有达成共识，但实践中，党对人民民主的领导，主要通过三种方式表现出来：一是将党内民主的原则、制度和方法等直接运用于人民民主的实践中。这是党内民主通过直接介入人民民主而发挥领导作用。二是用党内民主示范和引导人民民主。这是党内民主从外部对人民民主发挥引领和导向的作用。三是党内通过民主的制度和程序，形成代表党的集体智慧、素质和力量的领导意志，对人民民主发展的方向、目标、步骤等事项作出决策，或者推荐、派出自己的代表到国家机构执政，代表人民行使国家权力。这是党通过内部的民主化决策对人民民主发挥领导作用。这三种方式既可以表现为强制性的，也可以表现为非强制性的，但从性质上看，它们所表明的是，党对人民民主的领导，完全是党内民主对人民民主的领导。
由于党领导人民民主的性质是党内民主的领导，而党内民主的发展状况又决定了党的执政理念和领导方式，进一步说，党内民主就必然决定着人民民主的发展方向和进程，所以，党内民主与人民民主共存的二元民主，是中国独特的民主结构，而且，在二元民主结构中，党内民主是主要矛盾和矛盾的主要方面，离开了党内民主，对人民民主提出的各种改革设想，常常会遇到致命的困惑。
在二元民主的背景下就可以理解，党要完成对人民民主的强制性领导，就必然会以党内民主代替人民民主，也就可以进一步地理解，党要完成对人民民主的非强制性领导，最根本的是改变以党内民主代替人民民主的做法，找到比以党代政更好的领导方式。
（二）实现非强制性领导的根本条件
1、非强制性领导方式的定位
在我们党的文件和领导同志的讲话中，多次明确强调的是，党对人民民主的领导，是路线、方针和政策的领导，是政治、思想和组织的领导，具体说来就是，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的先锋模范作用，坚持依法执政，而不是发号施令，不是包办代替。这种领导方式就是非强制性领导。
按照上述非强制性领导的要求，党内民主对人民民主的领导，主要应当定位于以下方式：（1）通过党内民主的程序，制定发展人民民主的路线、方针和政策，为人民民主的发展设计蓝图，确定目标、原则、模式和步骤。（2）通过党内民主的程序，形成旨在向立法机关提出的发展人民民主的修改宪法和制定法律、法规的建议。（3）通过党的组织和广大党员向人民群众大力宣传发展民主的重要意义，不断提高人民的民主意识和民主观念。（4）通过向国家的政权机关推荐由党内民主产生的党的代表，使他们严格依照法律规定的程序进入政权机关，依法行使国家权力。（5）向人民民主推荐、介绍党内民主的成功经验和好的方法。（6）通过发展党内民主来推动、示范和引导人民民主。
切实有效地实现上述非强制性领导方式，需要具备诸多条件，但其中一个根本性的条件是，党内民主的发展必须先进于人民民主，因为这涉及党领导人民民主的资格问题。
2、先进于人民民主的党内民主
如前所述，党对人民民主的领导，从性质上看是党内民主的领导。但是，光有党内民主的领导还不够，还必须是先进于人民民主的党内民主才能领导人民民主。这是党领导人民民主性质的更深一层含义。
第一，这是由党的性质决定的。党的先进性的标志是，它的内部从一开始就应当是按照民主原则组织起来的，并在实践中逐步健全和完善一套民主的制度。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，其内部组织的民主性当然是先进性的基本标志。
第二，这是由党的历史使命决定的。无产阶级政党的历史使命就是解放全人类，最终实现以充分的民主和自由为标志的共产主义，因而党自身首先应当高举民主之帜。中国共产党领导人民进行革命和建设的唯一宗旨就是实现人民当家作主，它自身当然必须是最民主的。
第三，这是由党组织的内部构成决定的。中国共产党是由那些最优秀、最先进的分子构成的，在他们中间实现最广泛、最充分的民主，既十分必要，也完全具备最好的条件。因此，党组织内部的民主应当是最活跃、最进取、最完善的。
总之，党的性质、历史使命及其内部构成都决定了，在社会主义民主政治建设中，党内民主无论如何应当走在人民民主前面，比人民民主发展得更先进、更全面、更充分、更有效。这是党领导人民民主的先决性条件。现在，全党正在开展大规模的先进性教育活动，要求党以自身的先进性领导人民从事改革和建设的实践。这一要求在党对人民民主领导中的最深刻体现，就是党内民主必须先进于人民民主。这是党的先进性的根本性标志。
3、党内民主先进于人民民主的标志
第一，党内民主的目标应当高于人民民主的目标。以人民民主为参照，党内民主的目标，包括那些阶段性的目标、总体目标和最终目标，反映了党自身对待民主的价值取向，反映了党内民主已有的发展程度、可以预期的发展趋势和发展结果，所以，党内民主目标的设计和实现程度，是决定党内民主是否先进于人民民主的重要标志。
第二，党内民主中那些最重要、最基本的制度应当先进于人民民主中相对应的制度。党内民主中那些最重要、最基本的制度反映了党内民主发展的程度，反映并决定了党内民主的性质。这主要包括党员权利保障制度、党内干部的选举任免制度、党委会的议事决策制度以及对党员领导干部的监督制度等重要制度。这些制度也直接地典型地反映了人民民主发展的程度，反映和决定了人民民主的性质。在这些民主制度方面，党内民主只有比人民民主发展得更充分、更完善，才算先进于人民民主。
第三，党内民主的效果应当好于人民民主的效果。党内民主的目标、民主的原则、民主的制度、民主的方法与人民民主可以有差异，但这些差异只是因为各自发展规律的不同而存在，其民主的结果则应当“殊途同归”，即无论采取什么样的民主形式，党内民主与人民民主的结果，都应当以是否最大限度地反映了党内成员和人民内部成员的意志为依归，而党内民主只有在反映了全体党员意志的结果方面，比人民民主更有效、更全面，才算是先进于人民民主。
第四，党内的民主气氛应当优于人民民主。党内的民主气氛最主要的是指民主的传统、民主的意识、民主的作风、民主的习惯等，这些因素表面上看反映的是一种民主的“细枝末节”，实则折射出民主的现状和性质。不管人民民主的气氛如何，只要党内官僚主义、命令主义、一言堂、家长制作风乃至迷信和个人崇拜盛行，就可以肯定说其民主的现状是相当糟糕的，就没有先进于人民民主可言。所以，党内民主先进于人民民主的最直接的表征就是，党内有良好的民主气氛。
（三）发展党内民主是对人民民主最深刻、最有效的领导
在前述六种非强制性领导方式中，大力发展党内民主，是对人民民主最深刻、最有效的领导。把这个工作做好了，其他各种领导方式就会顺理成章地到位。这是因为：
第一，党是领导党，又是执政党，在整个国家和社会生活中处于核心地位，如果党内民主状况不好，党就不可能按照民主的方式去领导国家机构的活动，领导人民当家作主。
第二，党的队伍中很多同志在人民民主的国家机构中处于执政地位，代表人民掌握着重要权力，如果党内民主状况不好，他们在人民民主的实践中，就不会严格地遵守、执行宪法和法律规定的人民民主的制度和程序，不会依法执政。
第三，党内的民主思想、民主制度和民主作风，对国家和社会的民主思想、民主制度和民主作风，是最重要的示范。党员、特别是党的干部，在党内民主生活中树立了民主观念，养成了民主习惯，积累了民主经验，形成了民主作风和民主传统，在自己的工作领域就会以身作则，言传身教，成为人民群众的楷模。
第四，如果党内还基本没有民主，党自身也不注重发展民主，那么，事实上党也不会对发展人民民主产生什么兴趣，对人民民主也谈不上有实质意义上的领导。在这种情况下，即使党发出了发展人民民主的号召，制定了发展人民民主的方针、政策，提出了发展人民民主的立法建议，并使这种建议上升为宪法和法律，向政权机关推荐了干部，那么，人民群众也不会相信自己的民主尚有发展的希望，也不会相信宪法和法律上的民主会由纸面上的民主转变为真实的民主，不会相信那些由党推荐来的干部会真心地实践民主，甚至会认为党发展人民民主的号召、方针政策以及立法措施等，带有口号的性质和假意的色彩，向政权机关推荐的干部带有控制人民民主的意图。
第五，把党内民主发展好了，人民民主就会争相学习和效仿党内民主。这时候，人民民主不前进，党内民主也会拖着它前进。相反，如果党内民主发展不好，却用党内并不民主的方式去代替人民民主，那么，这样非但人民民主得不到发展，还会使党陷入自我封闭、思想僵化、执政能力逐步下降的被动境地。
这些年来，特别是最近一段时期，我们党越来越认识到发展党内民主对人民民主的深刻的领导作用。党的十三大报告第一次提出：“以党内民主来逐步推动人民民主”。[20] 1994年，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出：“发扬党内民主必然推进人民民主”。[21] 2001年，江泽民同志在建党八十周年上的讲话中要求，“通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展。” [22]党的十六报告则进一步提出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”，将党内民主上升到党的生命的高度，强调它在领导人民民主中的重要示范和带动作用。
对于党内民主的上述领导作用，邓小平同志早在1962年扩大的中央工作会议上有过深刻论述。他说：“总之，在我们党内和国内，必须按照毛泽东同志提出的，要造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。这种局面首先要从党内造成。……我们国家也要造成这样一种局面。但是，如果党内造不成，国家也造不成。”[23] 而在那次会议随后召开的中央工作会议上刘少奇同志又有过一次重复性的不同寻常的讲话。他说：“这几年，我看大体上中央对各省委、地各部门，也还讲点民主。但越下去，这个民主就越没有。我讲的是国家的民主，人民群众中间的民主，人民民主制度。党内也是一样。……小平同志讲了，没有党内的民主生活，不充分发扬党内的民主，不很好地实行党内的民主集中制，国家的民主集中制、人民中间的民主集中制就搞不好。”[24] 邓小平和刘少奇同志的讲话至今仍有振聋发聩的意义。历史的经验也表明，什么时候党内民主健全，人民民主就健康发展，百花盛开，什么时候党内民主受到破坏，家长制作风和官僚主义盛行，人民民主就会受到践踏，就百花凋零。
四、一种趋势
（一）发展党内民主已成当务之急
第一，党内的各种消极腐败现象正在疯狂地侵蚀着党的肌体，削弱着党的先进性和执政能力。各种消极腐败现象，从根子上看都是党内民主出了问题。如果再不搞好党内民主，不要说领导人民民主，党自身首先将要面临生死存亡的严峻考验。
第二，经过几十年创造性的丰富生动的民主实践，人民群众积累了许多有益的民主经验，民主意识和民主热情空前提高，亿万人民要求切实有效地行使当家作主权利，真正实现人民民主的愿望，从来没有象今天这样强烈。人民民主已呈现出蓬勃发展、不可阻挡的势头。
而从实际情况看，党内民主在很大程度上已成为制约人民民主发展的瓶颈。党内民主的不少方面已滞后于人民民主的实践和发展要求。党内民主发展不好，就去自发地、各自为政地发展人民民主，那么人民民主的发展就可能陷于违背党的领导的境地，从而最终受制于党内民主的发展。现在，实践中出现的一种值得注意的情况是，一些地方和部门遇到涉及党内民主的重大背景问题，不是从如何发展党内民主这个根本上去慎重思考，积极建言，而是以扩大和发展人民民主为由，随意突破宪法和法律的已有规定，擅自“改革”，擅自“创新”，这种企图绕开党内民主去发展人民民主的做法，表面上看是有发展人民民主的热情和改革的精神，实际上是破坏了宪法和法律的权威，冲击了党的领导，最终损害的是人民民主的发展。
无论如何，党内民主是发展人民民主过程中绕不开的主题。在这种情况下，党必须顺应人民群众的愿望和要求，遵循人民民主发展的基本规律，并依然决然地走在人民民主的前面，通过大力发展党内民主，主动消除和克服党自身存在的不利于人民民主发展的因素，承担起领导和推动人民民主的伟大历史重任。
第三，从政党政治的国际背景来看，在民主成为一种历史趋势的情形下，任何一个政党要想取得政治影响，都必须发展党内民主，以党内民主取胜。与国外的政党相比，中国共产党在对政治和民众的影响上，具有绝对的优势，这种优势是历史形成的，但是，“历史”毕竟已经过去，在今天与未来，党要巩固和加强执政地位，就不仅更应当发展党内民主，而且应当将党内民主发展得比任何国外的政党都好。
第四，经过改革开放以来二十多年的艰苦奋斗，我国的经济得到巨大发展，综合国力得到很大提高，人民群众的物质文化生活水平明显改善，全党和全国人民正在为实现全面小康社会的目标而奋斗，这些都为发展党内民主奠定了良好的经济基础。
第五，现在，和平与发展仍然是世界两大主题，国际环境有利于我们集中精力发展党内民主。国内社会比较稳定。社会上的各种矛盾和不稳定因素很多地恰恰是由于党内民主发展不够造成的。所以，相对稳定的社会环境不仅有利于我们发展党内民主，而且大力发展党内民主还有利于化解矛盾，消除社会上的不稳定因素，为建立和谐社会打下好的基础。
第六，也是十分重要的一点，即现在，新一届中央领导集体以自己的实际行动，在全党和全国各族人民中已树立起崇高威望，具有巨大的凝聚力、号召力和影响力，全党和全国各族人民对党中央衷心拥护，寄予厚望。这是大力发展党内民主的无比优越的政治条件。这时候，我们党立于时代发展的浪尖潮头，审时度势，果断决策，将大力发展党内民主作为党自身建设的第一要务，作为全党先进性教育的重中之重，对于保持党的先进性，巩固党的执政地位，推动人民民主的飞跃发展，将具有极其重大的里程碑意义。
（二）发展党内民主需要一个过程
党内民主的发展不是一帆风顺、一蹴而就的。从实际看来，我们党的民主传统还相对缺乏，民主理论还不够成熟，民主制度还不够健全，民主实践的经验还不够丰富，有关方面对发展党内民主的重要性和紧迫性的认识还不完全一致。更重要的是，在一个民主传统相对缺乏的政党内部，要坚定不移地发展民主，对其自身来说无异于一场革命。这些情况都使得发展党内民主必然是一个充满困难的不断探索的过程。在这一过程中，党内民主的发展不可避免地会出现阶段性、反复性、曲折性和长期性的特点。对此，全党和全国人民在思想上都应当有充分的认识和准备。
但是，无论党内民主的发展会面临多少困难、挫折和风险，中国共产党都应当下定决心，排除万难，刻不容缓地，毫不动摇地，矢志不渝地发展党内民主。为此，有必要象二十多年前开展真理标准大讨论一样，在全党乃至全国人民中开展一次深刻而广泛的党内民主的大讨论，从关乎党自身革命和党生死存亡的高度来讨论党内民主问题，从而在全党统一思想，达成共识。有必要尽快地集中各方面的力量，对党内民主的实践开展深入调查，对党内民主的理论进行深入研究，并在深刻地总结建党八十多年来党内民主建设成败得失和经验教训的基础上，尽快地以党法党规的形式健全和完善党内民主的各项制度和方法。
由于中国共产党是用特殊材料制成的，党的性质、历史使命和党的内部构成都决定了，只要我们党下定决心，矢志于此，党内民主就一定会有很大的发展，有质的飞跃。
在党内民主发展还暂不充分的情况下，人民民主必须自觉坚持、服从和接受党的领导。因为如前所述，党对人民民主的强制性领导是国家统一和社会稳定的根本保障，在党内民主不发达的情况下，对于人民民主的发展是否需要党的领导，必须有一个慎重的价值权衡。如果没有党的领导，人民民主的发展就会失去方向，就会引起社会的动荡乃至国家的分崩离析。如果有党的领导，即使是党的领导还存在不少问题，即使是人民民主的发展步子可能会慢一些，但却可以稳定地不断向前推进。这时候，人民民主理所当然地应当选择党的领导而不是轻率地抵制和否定党的领导。
但是，这时候应当特别注意和防止两种倾向的发生：一是不可以因为党内民主暂不发达却领导人民民主而对发展人民民主缺乏信心，或者持悲观态度。二是不可以错误地认为党内民主可以凌驾于人民民主之上，甚至借口党内民主领导人民民主而以党内民主完全代替人民民主，或者贬抑、压制乃至阻挠人民民主的发展。
（三）党内民主与人民民主将呈现竞相发展、互为促进的趋势
党内民主领导人民民主，但党内民主与人民民主又是两驾马车，其应有的情形是，党内民主总体上在前，人民民主总体上在后，沿着同一轨道，向着同一目标奔跑。如果人民民主发展慢了，党内民主能起重要的领导、推动和促进作用。
但现在的实际情况是，党内民主的发展在某些方面、某些时候，已经滞后于实践的需要了。比如，长期以来难以解决的党内一把手权力太大的问题，党内议事和决策的民主程序问题，党内的干部任用程序以及党员的权利保障等问题，在一些方面已经很不适应人民民主的要求，有的甚至已经滞后于同一问题在人民民主范畴内的解决方式了。这些消极情况对党的执政能力，对党内民主领导人民民主的地位，都已构成严重的威胁。
这时，党对人民民主的发展有三种应对性选择：第一种选择是，阻止、扼制乃至取消超前性的人民民主。但这不符合党领导人民实现当家作主的宗旨。第二种选择是，任由人民民主超前发展，党内民主继续原地踏步。这样的结果会使党内民主一步一步地落后于人民民主，最终丧失党内民主的先进性以及对人民民主的领导能力和领导地位。第三种选择是，对党内民主存在的严重问题迅速纠正、补课，保证在那些反映民主发展程度、决定民主性质的重要方面，党内民主永远走在人民民主的前面，同时，时刻关注并吸收人民民主实践的最新经验和成果，继续赶上并超过人民民主，保持党内民主发展的领先地位。显然，第三种选择是最优的选择，是处理党内民主与人民民主关系的积极、健康的策略。现在，我们党特别强调要加强党内民主建设，提高党的执政能力，以党内民主来推动人民民主，就是很好的证明。
所以，从民主发展的趋势看，党内民主与人民民主将会呈现出很强的竞争性。其中，党内民主将面临很大的压力，这种压力目前正在变为动力。为了最大限度地推进人民民主，党内民主要保持领先地位，为了保证党内民主对人民民主的领导地位，党内民主也要保持领先地位。这是党内民主发展的自觉性。这种自觉性对人民民主是最好的促进。而当经济社会发展到一定程度时，人民民主有一种自发的蓬勃的发展势头。不管党内民主是否有经验，是否有范例，人民民主都有自发创新的内在要求。人民民主的创造性经验和成功做法，也会为党内民主的发展提供很好的借鉴。所以，两种民主将会呈现出竞相发展，互为促进的良性趋势，这对中国民主建设的整体来说预示着美好的前景。
（四）从长远看，党内民主最终要归于人民民主
对于党内民主与人民民主的关系问题，需要以历史唯物主义的观点看待。按照马克思主义的阶级、政党与国家的理论，任何政党都是与一定的阶级和国家相伴相生的，是一定历史阶段的产物。世界上没有永恒的政党，但人民是永恒的。这一历史规律同样适用于中国共产党和中国人民。在中国，共产党的诞生及其历史使命，就是领导和支持人民当家作主，实现高度的人民民主。除了工人阶级和最广大人民群众的利益，中国共产党没有自己的特殊利益。这在党内民主与人民民主关系上的表现就是，与人民民主相比，党内民主是手段而不是目的，人民民主是最终的目的，党内民主是为人民民主而存在，发展党内民主是为了更好地发展人民民主，最终实现高度的人民民主。所以，在人民没有民主的封建专制时期，党内民主要领导人民通过革命建立人民民主的政权。在人民民主的初创阶段，党内民主要以它的先进性走在人民民主的前面，领导、推进和示范人民民主。在人民民主进入健康发展的阶段，党内民主要要继续走在人民民主的前面，并与人民民主竞相发展，互为促进。在人民民主发展到相当完善的阶段后，党内民主最终要自然地融合于人民民主，归于人民民主，因为党本身就来源于人民，党内民主本身也就是人民民主的一部分。党内民主与人民民主相互关系的这一历史进程，正反映了党以天下为己任、以人民民主为己任的博大胸怀，也反映了马克思主义关于政党、阶级和国家发展的历史规律。
* 刘松山，华东政法学院教授。
[1]参见张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，《中国社会科学》2004年第1期。
[2]对此，薄一波同志有相当重要的回忆和分析。参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版，第29—30页。
[3]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第240页以下。
[4]中央文献研究室编：《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（下），中央文献出版社1997年版，第436页。
[5]胡锦涛：《在纪念全国人大成立五十周年大会上的讲话》，《人民日报》2004年9月16日。
[6]吴邦国：《在社会主义民主法制建设座谈会上的讲话》，《人民日报》2004年9月17日。
[7]从党的十四大、十五大，一直到十六大以来，我们时常见到的政治用语“在党中央的坚强领导下”，就直接表明了党要牢牢把握住领导权的决心和做法。
[8]《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（下），第436页。
[9]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社2002年版，第28页。
[10]《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（下），第436页。
[11]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社2002年版，第28页。
[12]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，第28页。
[13]转引自薄一波《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），第29页。
[14]《邓小平文选》第2卷，第267—268页，第341—342页。
[15]宪法和法律规定党的领导既是国情的需要，也反映了实际政治力量的对比关系，而决不纯粹是理论问题。
[16]早在1957年的时候，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中就曾向人民民主推荐介绍党内民主“团结——批评——团结”的经验（参见《建国以来毛泽东文稿》第6册，第323页）。 1962年，在扩大的中央工作会议上，他又再一次向人民代表大会会议推荐介绍党内会议开会的细节性经验（参见《毛泽东著作选读》（下卷），人民出版社1986年版，第817页）。
[17]“三三制”是党关于抗日民族统一战线政权组织成分的方针或者政治纲领，要求在政权组织的人员分配上，共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。
[18]薄一波《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），第32—34页。
[19]参见《人民日报》2005年3月22日，二版。
[20]中央文献研究室编《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（上），中央文献出版社1997年版，第485页。
[21]中央文献研究室编《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（下），中央文献出版社1997年版，第311页。
[22]江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，第34页。
[23]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第306—307页。
[24]《刘少奇论党的建设》，第714页。
