——人民监督人大的制度分析

 　

随着中国政治民主化水平的不断提高，人大作为人民的代议机构其地位日益凸显，参政议政能力逐渐增强，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。为了维护人大的政治权威，让人大当好人民的代言人，监督人大应该提上议事日程。

一、人民监督人大：天经地义

代议制即人大代表人民参与管理国家社会事务，所以人民对自己的代表是否称职进行监督，应是题中应有之义。人民监督人大既契合宪法的人民主权精神，又防范了人大权力失衡的风险，遵循了监督理论和委托代理理论的基本规则，符合社会发展要求。

1.从宪法的角度看人民监督人大。宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法是国家的根本大法，规定了社会生活的基本框架。社会主义民主的本质是人民当家作主，宪法赋予人民监督人大的权利是对人民当家作主的有力保证，是人民主权的根本体现。正如恩格斯所说：“无产阶级的真正民主不但要注意选举，而且要关注选举之后对被选举者的监督”[1]。人大不等同于人民，所以不能因为人大是人民的代议机构就享有免于监督的特权。

2．从权力制衡的角度看人民监督人大。人大在法律上地位至高无上，宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”但宪法却没有规定哪个组织实体对人大进行监督。于是，一方面人大位高权重，另一方面它却又享有无法对其进行监督的超然地位，这种不受制衡的状况潜伏着人大蜕变的危险，所以人民作为向人大让渡权力的主体应切实承担起监督人大的责任。

3．从监督理论看人民监督人大。监督理论认为，一种能充分发挥效能的监督体制应该保证监督主体的外在性，只有当监督者和被监督者分属两个不同的主体时才能保证监督目标的实现[2]。在中国，国家行政机关、审判机关、检察机关皆由人大产生，不可能独立于人大，且在权力位列中处于人大之下，无权监督人大。人民作为独立于人大之外的监督主体，对人大进行监督符合监督理论的要求，切实可行。

4．从委托代理理论看人民监督人大。中国的人民代表大会属于代议民主制，人民与人大之间的关系是典型的委托代理关系，即人民是权力的所有者，委托人大代为管理国家社会事务，人大是人民的代理人。为了防止人大这个代理机构利用信息优势追逐自身利益，与人民利益背道而驰，甚至损害人民利益，人民对人大的履职情况进行监督是必不可少的。否则人民主权很可能变为有名无实的空话，代议制民主也很可能退化为专制政治。

5．从社会发展的角度看人民监督人大。在计划经济条件下，政府事无巨细地包办社会一切事务，人们对政府有强烈的依赖感，加之表达民意的渠道有限，人民的政治参与度不高，政治热情低落。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府渐渐向“小政府，大社会”的方向转变，政府退出的社会事务领域必须由人民发挥积极性，介入管理。人民通过人大参与国家社会事务管理的行为日益增多，“强政府，弱人大”的局面渐渐被打破，人大发出的声音不断受到重视。于是随着人民民主的发展，监督人大也逐渐进入人们关注的视野。

二、制度缺失：监督无从着力

制度规定了监督运行的方向和边界，监督必须在既定的制度下进行才有现实意义。而当前中国法律中还没有对人民监督人大作出具体化的规定，人民享有的监督权利无法依据法律转化为切实的监督权力，从而无法对人大组织及人大代表形成有效制约。

1．在现行法律中缺少监督人大的具体条文。在现行的法律中，宪法对监督人大只做了原则性的规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。” “全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。” “地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。”纵观中国的法律体系，监督人大这一问题缺乏更详细的可操作性规定，更遑论成体系的专门法。

2．人民享有的监督人大的权利不能对人大拥有的实质权力形成有效的制约。虽然宪法规定人民监督人大，但人民是一个抽象的概念，是一个利益分散的群体，根本不可能进行有效的社会整合，从而切实履行监督人大的职责。所以应该将人民的概念具体化为选民。按一定标准对选民进行划分，由选民切实履行监督人大的责任。

但在现行政治体制下，选民固然享有宪法赋予的监督人大的权利，却没有相应的政治渠道将它付诸实践：首先，人民对人大选举没有切实可行的监督程序。据报道，株洲县淦田镇2002年底选举县人大代表，该镇的粟塘村多达470多张选票被代投。在这起违法选举事件的调查中，广大选民无法监督人大，选择了向“纪委”求助，由纪委出面监督选举[3]。其次，各级人大会议及其常委会会议缺少透明度，选民无法对其进行监督。再次，人大代表兼职制度使代表与选民接触时间少，选民对代表履行职责的情况知之甚少，更谈不上监督。最后，选民虽有权罢免人大代表，但这一权力被虚置，很少被实际运用过。

乔万尼•萨托利在《民主新论》中说：“我们说人民必须享受主权，但没有内容、没有自己看法的空洞主权，不过是一种追认权，一种空洞无物的主权。”[4]

3．实际工作中只重视对人大代表的监督，却忽略了对人大这一权力机构的监督。监督人大应该既监督人大代表又监督人大组织。目前人民对人大的监督仅限于对人大代表的监督，而人民对人大的监督应该是全方位的，不仅应该包含对人大代表的监督，还应该包括对人大这一权力机关的运作的整体监督。因为在人大的实际运作过程中，人大绝大多数是以组织的而非个人的名义行使权力。加强对人大的整体监督是为了让人大对其所作出的决策负责，不能以集体决策为借口逃避责任，而让国家和人民蒙受损失。一些地方的人大决策失误值得世人警醒。当然人大的责任更多的是一种政治责任，而非法律责任。

三、制度建设：有效监督的保证

制度建设是依法监督的必要前提，是监督切实有效的保证。良好的沟通机制有助于人民和人大之间信息交流的顺畅，并为其他机制的建立奠定基础。适当的激励机制可以鼓励人大更好地为人民服务，必要的监控机制有利于规范人大的运作。

1．建立沟通机制，让双向交流定期化。人民代表大会从本质上说是代议民主制，属于间接民主。良好的双向沟通是发扬民主必不可少的条件。惟有建立常规的沟通机制，人民才能将当前有关国计民生的重大情况传达给人大，人大也才能及时准确地反映人民的心声，解决人民关心的问题。有效的沟通还可以降低人大作为代理人利用信息牟取私利的风险。因为人民可以更充分地享有信息，从而更全面地监督人大的行为。

2．建立激励机制，调动人大的积极性。在传统上，人们往往把人大代表作为一种荣誉授予各行各业的杰出人士，激励杰出人士履行人大代表职责的主要是荣誉感和使命感。在现代的政治民主化进程中，立法变得更加专门化，需要人大代表法律化专职化，因此激励手法也要做相应的调整，从单纯地为荣誉而工作转变到建立激励机制，开发人大代表的人力资源，调动人大代表的积极性，让人大代表更好地为人民服务。

3．建立监控机制，防范人大不良运作。建立人民对人大的监控机制，如公示制、人大代表述职制、听证制和旁听制等，让选民可以近距离接触人大活动，监督人大履职情况。一旦发现人大的不良运作和决策，人民可以通过沟通渠道提醒人大，要求人大作出改正措施，避免造成社会恶果，并要求人大对所犯的错误负责，不得以集体决策为借口逃避惩罚。

注释：

[1][4]转引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。
[2]转引自付海燕、贺志军：《关于人民监督人大之若干思考》，《人大研究 》2002年第９期。 [3]白邺：《纪监“监督”人大说明啥》，2003年7月28日红网。

（作者单位：厦门大学公共事务学院公共管理系）