1.1 什么是四川省乡镇一级的竞争性选举

　　四川省有21个地级市，180个县（包括县级市和市辖区），5225个乡镇（包括街道办事处）。[1]

 

　　到2002年4月为止，2001年底2002年初的乡镇换届选举在四川全省已基本结束。根据有关部门的统计，全省有40%的乡镇在这次换届选举中实施了竞争性选举的办法。竞争性选举适用的职务以正副乡镇长为主，有些地方对乡镇党委书记副书记也用竞争性选举的办法来产生。

 

　　所谓竞争性选举，是指在乡镇长副乡镇长的选举过程中引进了竞争性因素的新做法，即，在旧做法的基础上主要增加两个环节，引进竞争的因素，并在一定程度上使得乡镇长副乡镇长的产生成为一个开放的系统。增加的环节主要有两个，即，在县党委决定候选人之前，由一个选举人团[2]在公开报名的众多候选人预备人选中选举若干名，由县党委确定为正式的候选人。然后再按过去的做法完成乡镇政府领导班子的选举。

 

　　公开报名的候选人预备人选要通过一道所谓“民主测评”的程序，这道程序的目的是产生若干人选，由县委确定为正式的候选人，然后进行其后的各个程序，产生新一届的乡镇领导班子。“民主测评”的具体做法各地有所不同，其中的共同点是，都改变了过去只是县委的相关领导和县委组织部的干部在封闭的状态下评估各个候选人的做法，而让更多人参与这个过程，从而大大增加这个过程的透明度和开放性。笔者访谈的四个地方指导选举的文件都规定，报名参加竞选的候选人预备人选必须在由县、乡镇以及村的干部和群众代表组成的“测评组”面前发表演讲，阐述自己未来的工作思路，并回答“测评组”提出的问题。之后，“测评组”的各个成员分别对每个候选人预备人选做出评估，再由组织选举的机构汇总评估结果，按各个候选人预备人选得到的评估成绩进行高低排列，前若干名的候选人预备人选被确定为正式候选人。评估的方法，在南充市南部县和巴中市为打分的方法；在遂宁市市中区和雅安市，评估方法是无记名投票，得票多少就是成绩的高低。

 

　　公开报名和公开测评使得乡镇长副乡镇长的候选人在产生的过程中有了过去所没有的竞争性，下面的统计表表明了这一点。

 

 表2：遂宁市市中区2002年公开选拔乡镇长副乡镇长报名情况统计

 

乡镇名称	保石镇	横山镇	分水镇	观音乡	新桥镇	马家乡	三家镇	莲花乡	河沙镇	步云乡
报名人数	25	34	28	34	35	44	26	31	32	7
职位及数量	副镇长1	副镇长 1	副镇长1	副乡长1	副镇长1	副乡长1	副镇长1	副乡长1	副镇长1	乡长1

       资料来源：遂宁市市中区委组织部。

　　报名人在成为候选人预备人选前要经过换届选举机构的资格审查，有些地方还要进行一场考试。资格审查的内容是看报名的人是否符合年龄、学历、参选时的干部身份等限制，是否在政治上拥护党中央的政策。因此，绝大多数报名人都可以通过资格审查这一关。

 

　　考试主要在对一个职位的竞争有太多的报名人的情况下举行，比如遂宁就是这种情况，由表2可以看出，除步云乡外，平均每个职位都有不下30人参与竞争。为了减少进入下一个“民主测评”程序的竞争人数，换届选举办公室组织一场考试，考试的内容为当前党和国家的农村政策、有关的法律法规知识、农业生产和经济发展的相关知识等，[3]所有报名人都必须参加。取得这场考试前6名的报名人成为候选人预备人选。南部县也组织了报名人都必须参加的考试，其目的不在于减少进入下一个程序的人数，主要是检测报名人是否有相关的基本知识，因此只要及格就可以进入“民主测评”。雅安市和巴中市则没有举办考试，当地干部认为，这个程序是没有必要的。[4]

 

　　各地对什么样的干部可以参加哪些职位的竞争所作规定是不一样的。遂宁市市中区（步云乡除外）、南充市南部县、巴中市的规定是：只有副乡镇长、乡镇党委副书记、和相当于这个级别的县委县政府干部，才可以参加乡镇正职的竞争；普通干部只能参加乡镇副职的竞争。雅安市则采用所谓“零起点”竞争的办法，即普通干部（包括村“三职”干部，下文非特别说明，普通干部即包括村“三职”干部）就可以参加乡镇正职的竞争。遂宁市市中区的步云乡也是普通干部可以参加乡长的竞争。不论哪一种情况，普通农民还不可能通过竞争性选举成为乡镇长副乡镇长。

 

　　1.2 乡镇一级竞争性选举的发展和变化

　　1.2.1 开放性和竞争性的衰减和增强

　　四川省乡镇长竞争性选举在2001年底是第二次举办，与1998年底的第一次乡镇长竞选相比发生了一些值得注意的变化。

 

　　1998年11月到12月底，遂宁市市中区步云乡第一次举行了乡长由全体选民直接投票产生的竞争性选举。

 

　　步云乡长的直接选举，比所有其他乡镇的公推公选都更为开放，主要表现以下几个方面：一、步云乡长选举没有干部身份的限制，普通群众也可以报名参加乡长的竞选；二、对候选人预备人选的选举不是选举人团的“测评”，而是全乡有投票权的公民的投票；三、候选人的竞选运动是允许的。

 

　　但是，步云乡的直接选举也不是没有对竞争进行一定的限制，它限制竞争的办法，是在报名的人当中，由一个选举人团从报名的人当中选出得票最多的两个人，与县党委事先确定的一名候选人展开竞选。三个人当中得到全乡有选举权的人票数最多者就当选为乡长。

 

　　直接选举的通知公布以后，总共有15个人报名参加竞争，他们全部通过资格审查，进入下一个阶段的选举。这个阶段是由一个选举人团对这15个人进行投票，[5]该选举人团有161人，由步云乡的正式干部、各村“三职”干部、各村村民小组组长、以及由村民小组长会议组织推荐的选民代表组成。[6]得票最多的两位报名人成为候选人，加上县党委事先推荐的一名候选人，从12月20日开始，至12月28日，三名候选人预备人选展开了激烈的竞选运动，共计举行了13次演讲答辩，全乡有近20000人（次）（步云乡的选民为6200多人[7]）听取演讲答辩，有650人（次）提出问题。[8]步云乡这次选举的结果是县委提名的候选人得票50.4%，赢得了胜利。[9]

 

　　2002年末，步云乡第二次举行了直接选举乡长候选人的换届选举，不过，这次竞选的过程远远不如上一次的激烈。

 

　　第二次选举是现任乡长寻求连任的选举。而第一次选举时，县委推荐的候选人对选举人团对他的两个竞争者的推选是没有影响的。但在这次选举中，现任乡长是与其他报名人一起经过选举人团（即选区联席会议）的预选的。有一些访谈对象指出，现任乡长有执政优势，对由乡干部、村“三职”干部、村民小组长、和由村民小组长会议协商推举的选民代表组成的选举人团有影响力。通过其影响力，现任乡长把对自己的连任构成最大挑战的参选人在预选过程中刷下来了。[10]通过选举人团的两名候选人预备人选是现任乡长和乡土地管理所的一名干部。由于二者是上下级的关系，作为下级的对手已经处于心理的劣势，在一系列的答辩中放不开手脚。演讲答辩呈一边倒的形势，听众失去了兴趣。因此，演讲答辩只举办了6场（上一次为13场）。听众的人数和提问题的数量没有统计，受访的村民普遍反映，听众和问题的数量比上届少得多，场面也不热烈。[11]同时，区里干部认为，即使不存在上下级的关系，两个竞争对手的能力差距也非常明显，现任乡长的能力要明显超过对方。[12]这就双倍地削减了竞选的激烈程度。在全乡选民投票以前，有不少人已经认为现任乡长必然以高票当选，而最后结果也确实是现任乡长赢得了选举的胜利。[13]

 

　　前后两次直接选举的比较可以看出，步云乡选举的竞争激烈程度是衰减了的。值得注意的是，竞争性的减少并不仅仅发生在步云乡一个地方，其他地方似乎也有类似的发展。

 

　　南部县在1998年开始公推公选副乡镇长的实验。2001年的换届选举中，南部县继续在所有乡镇实行公推公选，全县有200个副乡镇长职位、53个乡镇长职位开放竞争性选举。但是对候选人预备人选的“民主测评”发生了很大的变化。首先，在演讲答辩之外加了一道理论考试和一道组织考评的程序。理论考试、组织考评和演讲答辩在最后总分中的比例各自是20%、40%和40%。选举人团的“民主测评”只占最终总分的40%，而非上次的100%。由县委组织部组织的小范围的“组织考评”新增成为整个“民主测评”的组成部分，并且其成绩占总分的比例达到40%。不仅如此，在剩下的只占40%的演讲答辩中，县领导的评分与乡镇人民代表的评分所占的比重做了进一步的调整。县领导的评分所占的比例由原来的40%提高到60%，乡镇人民代表的评分所占的比例由原来的60%调低到40%。[14]

 

　　然而，并不是所有乡镇公推公选都在向这个方向发展，另外一些例子似乎在向增加开放性和竞争性的方向发展。

 

　　遂宁市市中区2001年的公推公选也是第二次举行。1998-1999年的公推公选中，对报名人的限制之一是报名人只能是本区范围内的干部。在2001的公推公选中，对报名人来源的地域限制放宽了，只要是遂宁市范围内的干部，即，不仅市中区的干部，而且遂宁市的其他三个县——射洪县、大英县和蓬溪县——的干部，以及遂宁市委市政府各部门的干部，都可以参加市中区公推公选乡镇长副乡镇长的竞争。不过遂宁市市中区乡镇公推公选在开放选举的职位的层次上看，与1998年相比较，是降低了的。1998年是3个乡镇的党委书记，两个乡镇的乡镇长，2001年，除了步云乡仍然是乡长竞选外，其他开放竞争性选举的都是副乡镇长（见表2）。

 

　　巴中市1998年的乡镇换届选举中，在部分乡镇用公推公选的办法选举乡镇长，笔试是必需的一道程序。在2001年的乡镇换届实行的公推公选中，笔试这道程序取消了，更多的报名者可以直接参加通过“演讲答辩”的形式进行的竞争。

 

 1.2.2 开放竞争性选举的乡镇数量的巨大发展、职位层次的提高，以及地区分布的不平衡

 

 　　以上关于公推公选的竞争性和开放性的比较，讨论的是同一个或一些乡镇前后几次的情况，它在一个方面说明了竞争性选举在乡镇一级的发展。在另一方面，一个明显的趋势是，四川省各县市通过公推公选产生乡镇领导班子的乡镇数量在稳定而迅速地增加，同时，开放竞争性选举的乡镇领导职位层次也在稳步提高（见下表）。

 

 表7：四川省实施竞争性选举的乡镇数量、开放公推公选的乡镇领导职位的变化

 

 	1995-1996	1998-1999	2001-2002
实施竞争性选举的乡镇数量	10	295	2000
开放竞争性选举的乡镇领导职位	副乡镇长	290个乡镇的副乡镇长、203个乡镇的乡镇长、200个乡镇的党委副书记、3个乡镇的党委书记	副乡镇长、乡镇长、乡镇党委副书记、乡镇党委书记

 

资料来源：根据访谈的资料编制。

 　　不过，这种数量上的增长，即改革面的扩大在四川省各地并不是平衡发展的。到2002年4月为止，全省40%的乡镇实施了竞争性选举，这是平均数。有些地方实施竞争性选举的乡镇多于这个百分数，有些地方少于这个百分数。下表是笔者所调研的四个县市的数据。

 　　表8：四县市实施竞争性选举的乡镇占各该地乡镇总数的百分比

 

 	遂宁市市中区	雅安市 （7县1区）	南充市南部县	巴中市 （3县1区）
乡镇总数	10	175	80	284
实施竞争性选举乡镇数	33	175	80	284
实施竞争性选举的乡镇占乡镇总数的百分比	30%	100%	100%	100%

资料来源：根据笔者在以上四地访谈所得资料编制。

 

　　将这几个数据，特别是雅安市、巴中市等地的100%，与全省平均数40%相比，可以肯定，有些地方实施竞争性选举的乡镇占该地乡镇总数的比例，会远远低于这个平均数。在省一级的访谈表明，有些地方，比如成都，实施竞争性选举的乡镇的数量和比例就会比较低，甚至可以说很低。省一级的干部预测，成都的区县，很可能每一个区县只有一两个乡镇实施竞争性选举。这显示，在四川省内，乡镇一级竞争性选举的发展在地域分布上是不均衡的。

 

　　这种不平衡性更强烈地表现在全国范围的比较上。与全国其他省市相比较，四川省是乡镇一级竞争性选举发展最显著的地方。四川省以外的第一个乡镇长副乡镇长由竞争性选举产生的案例，是1999年初深圳市龙岗区大鹏镇的镇长选举。

 

　　1998-1999年乡镇一级竞争性选举的例子还有河南新蔡县[15]。另外，福建省莆田市和龙岩市也在少数几个乡镇进行了竞争性选举的试验。[16]

 

　　2001-2002年的乡镇换届选举中，最引人注目的是湖北省荆门市京山县杨集镇通过竞争性选举产生镇党委书记。广西壮族自治区恭城瑶族自治县恭城镇实施了副镇长的竞争性选举。另外，贵州省贵阳市清镇[17]与吉林省的某乡镇[18]分别有一例乡镇竞争性选举。此外没有关于四川省外其他乡镇竞争性选举的报道。深圳市大鹏镇不再运用竞争性选举的办法来进行换届工作，深圳市也没有其他乡镇实施竞争性选举来产生乡镇党委政府的领导班子。

 

　　四川省以外的情况是笔者根据有关报道和访谈汇总的。不是四川省以外情况的准确数。但可以肯定的是，四川省以外，乡镇一级的竞争性选举，其案例是极少而分散的。

 

 二、乡镇一级竞争性选举发展的原因及其与原有体制的动态关系

 2.1 乡镇一级竞争性选举发展的原因

 

　　第一部分的叙述中，可以清楚地看到乡镇竞争性选举的实施者是县党委，在一些地方，是出于省市党委的大力推动。因此，首先要看，各地的县委或市委是出于什么样的考虑要在乡镇实施竞争性选举的。

 

　　首先，四个县市的有关部门同时提到的第一个因素是，我国宪法规定了选举是人民群众的基本权利之一，乡镇竞争性选举是为了进一步落实宪法规定的权利。不过，除此之外，推动乡镇一级的竞争性选举是否还有其他原因呢？

 

　　从对遂宁市市中区、巴中市、南充市南部县和雅安市的分析，可以概括出推动县市党委发起和推动乡镇竞争性选举的实际原因：

 

 　　·由于腐败或低效运行，乡镇政权失去了群众的支持和信任，必须通过公推公选赢得群众的支持和信任，同时在一定程度上遏制用人上的腐败；

 

　　·由于各种原因，群众反对不能反映他们意志的干部任命，因此通过公推公选增加群众在干部任命方面的参与，减少群众对干部任命的阻力；

 

　　·由于动员资源的需要很迫切，旧的干部任命方式产生的乡镇干部在能力、积极性方面都不能达到要求，因此通过公推公选吸纳新人才；

 

　　·由于体制内的资源有限，必须通过新的干部产生方式，把一部分公共事业建设的责任分配到体制外去。

 

 2.2 乡镇竞争性选举与原有体制的动态关系。

 2.2.1 乡镇竞争性选举带来的分权化趋势

 　　笔者在分析这些选举的后果时，准备从竞争性选举与原有体制之间相互影响的角度去理解问题，因为，竞争性选举的影响不是单方面的所谓“选举改造了原有体制”，而是原有的体制也不断地制约和影响着选举的发展。

 

　　如前文所述，乡镇竞争性选举并没有改变县党委对乡镇的干部任命权限，乡镇长副乡镇长的候选人仍然由县委决定，然后通过乡镇党委，而后乡镇人民代表大会主席团向乡镇人大提名。但是，在县委决定正式候选人之前，公开报名和选举人团对参选人的投票或“测评”意味着，集权的干部任命在体制内被部分地分权了。同时，由于在干部任命中，加入了体制外普通群众的参与，可以认为，体制内县对乡镇的干部任命权在一定程度上稀释了。[19]

 

　　乡镇党委与乡镇政府之间的关系方面，访谈没有发现大的变化。公推公选产生的乡镇长副乡镇长仍然受同级党委的领导，但是，公推公选产生的乡镇长，“一般来说在心理上更加自信一些”，同时“书记也会更尊重公推公选上来的乡镇长”，在极个别的乡镇，公选上来的干部会追求更大的权力。[20]

 

　　县与乡镇的上下级关系方面，所发生的变化比较复杂，不同的干部对此的评估意见也不尽相同。雅安市和遂宁市的干部认为，县与乡镇的上下级关系没有发生什么可以感觉到的变化。南部县的干部认为，上下级的关系有一些变化，尤其是1998年的公推公选，“县委的把关不足”，造成一小部分公选上来的干部在执行上级决定时不够积极。[21]省一级认为，“县的力度小了，指挥不那么有力了。但是乡镇的发展还是需要县的支持，所以乡镇也会自我约束。可以说，乡镇的自治意识有所增强。”[22]

 

　　这些不同的观点，结合前面关于县党委干部任免权的分权化和乡镇党委干部任免权的下放，可以认为，乡镇公推公选没有给县与乡镇的关系带来大的变化，但是，它推动县的权力向乡镇下放，促使四川的体制在县及县以下成为一个更加分权的体制。

 

　　在乡镇政权与群众关系方面，各级干部对此的评估归纳起来，有以下几个方面：一、比较抽象的：“群众对干部的认同度增加了，由于群众真正参与了选举，群众对干部有一种自然的支持，缓和了干部与群众的紧张关系。”[23]二、比较具体一些，但程度不强烈的：实施公推公选的乡镇，对于“政务公开”一类的工作，办理得比较积极，也就是说，有更大的动力或压力去增加政府工作的透明度。[24]三、具体而较强烈，但数量极少的：“公选上来的干部更多对下负责，有些成了群众的尾巴，当上级指派的任务与群众的利益发生矛盾时，偏向群众。”[25]

 

　　当然，这只是问题的一个方面，问题的另一个方面是原有体制也在强烈地制约着乡镇竞争性选举的发展。

 

 2.2.2 原有体制对乡镇竞争性选举引发的变化趋势的制约

 

 　　原有体制是一个庞大的极为复杂的系统，它有无数的方面。本文只分析其中最主要的一个方面，即，干部管理制度。乡镇干部的任免是县级党委的权力。这个权力在任命这个环节上由于公推公选被分权化了，但是在其他环节上，这个权力没有发生变化。县党委仍然可以对由竞争性选举产生的干部实施以下的管理：

　　 ·考核（目标责任制）

　　·调动（干部交流制）

　　·罢免

 　　体制内的干部考核是一个庞大而严密的体系，它规定各个岗位上的干部必须完成哪些任务，同时规定了相应的奖励和惩罚措施。笔者调研的四个县市对乡镇干部，无论是否由竞争性选举产生的干部，都有一份内容广泛的目标责任书。所有这些目标和任务都是县及县以上制定的，它极大地压缩了乡镇干部自由行动的空间，尤其使得新选举办法产生的乡镇干部难以自由决策。

 

　　干部交流制度是我国干部管理制度的一个重要内容，干部调动是干部任免权限的一部分。二者结合，使得县党委可以随时调动由竞争性选举产生的乡镇党委政府领导班子成员。对竞争性选举产生的干部来说，任期届满前的调动可能性，造成了多方面的影响。在当选上任的干部方面，兑现演讲答辩时的承诺是不可能的也是不必要的。在群众方面，他们无法通过换届选举时的投票来肯定或否定干部在本届任期内的表现。这样，公推公选上来的干部与当初支持他的同事和群众（也包括当初反对他的同事和群众）都失去了联系。二者之间没有稳固的联系，竞争性选举的效果和影响都将大大降低。

 

　　原有体制对乡镇竞争性选举的制约还有所谓党委领导制。这方面的动态关系主要发生在乡镇党委书记仍然由旧办法任命而乡镇长副乡镇长由竞争性选举产生的地方。乡镇的一切重要决策都要通过乡镇党委，党委可以否决由新选举办法上来的干部提出的，但在党委看来不合适的事情。同时，党委还可以指示新选举办法上来的干部去做他认为不符合选民意愿的事情。这对竞争性选举的后续效应构成了强大的限制作用。

 

　　再次，目前开放竞争性选举职位主要是乡镇长和副乡镇长，乡镇政权中的其他部门的业务和干部仍然要接受县里相应部门的管理，即，受到原有体制的管理。它进一步压缩了竞争性选举上来的干部可以作为的空间。[26]

 

 　　原有制度的制约力量，正如乡镇竞争性选举带来的变化趋势一样，都是一种作用力，不过二者的方向是相反的。二者的合力形成了一种逐渐演变的形势。这种渐进变化的状态不是任何某个人或某几个人有意作出的政策选择的结果，它也超越了任何个人可以选择和控制的能力范围，它是所有促使体制发生变化的各种力量以及促使体制保持原来状态的各种力量合力作用的结果。

 

[1]任杰主编：《中国西部概览——四川》，北京：民族出版社，2000年，第15页。

[2]地方党委政府对此的用语是“民主测评会”。各地的“民主测评会”的规模不同，100-500人不等。

[3]笔者根据遂宁市市中区和南充市南部县使用过的3份考卷所作的总结。

[4]笔者在雅安市和巴中市的访谈，编号：L-Sichuan-45；L-Sichuan-63。

[5]市中区干部的用语，是“选区联席会议”。

[6]我们后面会看到，这个选举人团在第二次选举的退化方面起到很大的作用。

[7]法律意义上，步云乡的选民有11000人左右，但该乡有4000多人外出打工，选举前后有500人回来参加投票。

[8]关于步云乡选举过程的报道很多，本文的有关数据和材料均引自史卫民著的《公选与直选—乡镇人大选举制度研究》（北京：中国社会科学院出版社，2000年）。

[9]他的两个竞争对手的得票率分别为：31.5%，17%。

[10]笔者2001年12月31日在投票现场的访谈，编号：L-Sichuan-8，9，10，11，12，15。访谈对象认为，现任乡长最有竞争力的对手应该是原步云乡某村村长、现市中区某乡副乡长，他也是1998年步云乡第一次直接选举中得票第二位的竞争者。

[11]笔者访谈，编号同上。

[12]笔者访谈，编号同注28。

[13]不过，最后的胜利是以出人意料的微弱多数险胜的。

[14]1998年和2000年的南部县公推公选乡镇长副乡镇长的程序和数据，来自笔者的访谈，编号：L-Sichuan-55。

[15]笔者于2002年4月在北京的一次访谈。

[16]笔者访谈，编号：L-Sichuan-86。

[17]笔者2002年3月与贵阳市人民代表大会的访谈。

[18]笔者2002年4月底在北京的访谈。

[19]这种稀释可以与国有企业改革过程中曾经有过的稀释类比。从主管部门党委经常直接向企业下派从党政口来的干部，到更主要地从企业内部参考职工的意见产生比较熟悉业务和市场的干部，这是僵硬的干部任命制在经济领域的稀释，它提高了企业适应市场的能力，也间接地减小了国有企业通过直接、僵硬的干部任命渠道要求主管部门阻碍与之竞争的非国有企业发展的能力，因此，是有积极意义的。

[20]笔者访谈，编号：L-Sichuan-4。

[21]笔者访谈，编号：L-Sichuan-51。

[22]笔者访谈，编号：L-Sichuan-86。

[23]同上。

[24]笔者与张锦明的访谈，编号：L-Sichuan-3。

[25]笔者访谈，编号：L-Sichuan-87。

[26]参见张锦明：《我对步云直选以及有关问题的思考》，2001年1月21日，工作论文。