一、问题的提出
我国经济体制改革与政治体制改革都是从党的十一届三中全会开始的。20余年过去了,传统的计划经济已经逐步转轨到市场经济,经济发展取得了举世瞩目的成就。但是,对20余年来中国政治体制改革的成果应该怎样作出公正而客观的评价呢?改革前的中国是一种政经合一的高度集权体制,很难分清哪一部分是政治的,哪一部分是经济的,因而中国的经济改革也可以说是政治的改革。另外,基层民主的实施,国家机构的调整,干部人事制度的改革,党内民主与监督的实施,都可以说是政治改革的一部分。当然我们还能讲出许多的政治改革,但这并不意味着政治改革已无事可做,相反必须看到问题的紧迫性、艰巨性和严重性。
中央党校“中国社会形势分析与预测”课题组对102位地厅级领导干部学员的问卷调查表明,政治体制改革是领导干部最为关注的热点。在回答政治体制改革要取得成效取决于哪些因素时,“处理好党政关系”被排在首位,选择率为30.4%,其次是“扩大党内民主”选择率为23.5%。特别值得注意的是,领导干部认为“提升人民代表大会的作用”是政治体制改革取得成效的重要因素[1]。
“只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制改革。”[2]政治体制改革是无法绕开党政关系的,怎样理顺党政关系是一个非常复杂、难度很大的工作,党的十三大报告确立了党政分开的思路。“中国的改革实践证明,如果党政关系建设仅仅做到党政分开,而不是在党政职能分开的基础上建立新型的党政关系,党政分开就不可能获得有效的制度保障,其结果要么出现党政关系倒退,要么出现党政关系混乱,从而使党的领导被削弱。”[3]但是政治体制改革又是无法绕开党政关系的。党的十四大以后,在提法上不再把党政分开作为政治体制改革的关键,但并不意味着党政可以不分。党与政权机关的性质不同,职能不同,组织形式和工作方法也不同,党不能代替人大行使国家权力。“要按照党总揽全局、协调各方的原则,科学规范党委和人民代表大会的关系,支持人民代表大会依法履行自己的职能。”[4]所以说,实现宪法赋予人大的职能而努力,使人大逐渐地具备更多的现代议会的功能,应是处理党政关系的重中之重。在这里,把执政党的党政关系主要定为在党同国家权力机关即同人大的关系上,是有充分理由的。第一,这是因为我国实行的是“议行合一”的政治制度,全国人大是国家的最高权力机关,国务院等其他机关只是国家的执行机关,所以,党的领导和执政的重点应当放在处理与国家权力机关的关系上,党政关系最重要的就是党与人大的关系。第二,党的十五大确立了依法治国的方略,这意味着党的执政方式发生了变革,要从转变党治理国家的方式入手来理顺党政关系。依法治国主要是依宪治国,人大是宪法的制定者和维护者,只有采取间接的“议会治国”的方式,才能落实“依法治国”的方略。第三,从我党的历史与现实来看,党政关系之所以难分难解的根本原因之一在于党部分地甚至全部承担起本应由人大来履行的职责。所以,只有正确处理党与人大的关系才能从根本上克服“党政不分”“以党代政”的弊端。
但是如何才能正确处理党与人大的关系却是一个复杂且难度很大的问题。为此,对于党与人大在国家中的地位有一个清醒和理性的分析是正确处理其关系的必要前提。
二、党在国家中的地位
从中国共产党在国家中的地位上看,它既是领导党,又是执政党,这是中国政党制度的一个重要特点,也是区别于西方国家政党的一个显著标志。西方国家通常是先有议会,然后在议会内产生政党,没有哪个政党处于领导党的地位。政党只有在议会或者总统的选举中获胜才能取得执政的地位,所以,它们只有执政党和在野党之区分,而没有领导党和非领导党之差别。中国共产党的这种双重身份来自于历史的规定性和现实的需要。认识和把握这一特点非常重要,要想正确处理党与人大的关系,就要从领导党和执政党的角度分别予以分析,正确处理共产党的这种双重身份与人大的关系将有利于理顺党政关系,有利于改善党的领导水平和执政水平,有利于加强党的执政能力建设。
1.领导党的地位
没有共产党就没有新中国,这是历史的结论;中国共产党的领导地位不是自封的,这是人民的选择。同时,党的领导和党的领导地位也是宪法赋予的。现行宪法序言写到:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家。”宪法总纲的第一条还规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”中国共产党是工人阶级的先锋队,工人阶级的领导实际上就是党的领导。宪法的这一规定用国家根本大法的形式确认了党在国家政治生活中的地位和作用,肯定了党对国家事务的领导。
党的领导地位是现实的需要。世界各国的现代化进程表明,政党在推动现代化的进程中起着重要作用。“一个现代化过程中政治体系的安定,取决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发展中国家,莫不是拥有一个强大的政党,同有强大的政党的体系相比,在没有强有力政党的政治体系中,更容易出现暴乱、骚动、和其他形式的政治不安定。”[5]因此,现代化运动的成败在很大程度上取决于是否具有坚定正确的现代化取向的政党的领导。特别是属于发展中国家的中国,更要求有一个坚定正确的、现代化取向的、强大的领导党。
党的领导并不是包揽全部国家权力。早在1941年,邓小平同志在《党和抗日政权》一文中就提出:党的真正优势要表现在群众拥护上,把优势建筑在权力上是靠不住的;不要把党的领导解释为党权甚至党员高于一切;党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力,绝对没有命令政府的权力[6]。所以,党的领导是靠政治权威,政治权威是一种使人们自愿服从的力量,而不是一种强制权力,所以,党可以“发号”——路线、方针政策的号召;但不可以“施令”——不能以强制的权力直接指挥甚至采取命令的方式使国家与社会服从党的决定。在现阶段,党的领导主要体现为三种方式:一是通过制定大政方针,提出立法建议,将党的主张上升为国家意志,获得法律的形式实现对国家事务的政治领导;二是向国家政权机关推荐重要干部,实现党的组织领导;三是通过各国家机关、群众团体中的党组织和党员来贯彻党的方针政策。
2.执政党的地位
“执政党就是代表统治阶级掌握或领导国家政权、负责组织政府的政党。”[7]资本主义国家的执政党,通常指负责组织政府,掌握国家行政权力的政党。在实行议会制和总统制的资本主义国家,执政党的获得有着不同的形式。关于社会主义国家的执政党,马克思列宁主义认为,无产阶级革命的第一步就是夺取国家政权,上升为统治阶级,通过无产阶级的先锋队——共产党来领导并实现对国家政权的执掌。这是由工人阶级政党的性质和社会主义国家的性质决定的,是社会主义国家历史发展的必然结果,也是共产党执政的本质决定的。“我们党是执政的党,党的执政地位,是通过党对国家政权机关的领导来实现的。如果放弃了这种领导,就谈不上执政的地位。各级政权机关,包括人大、政府、法院、检察院和军队,都必须接受党的领导,任何削弱、淡化党的领导的想法和做法,都是错误的。”[8]执政是实现党的领导的一种主要形式,领导而不执政,领导权也会落空。
那么,执政党是如何执政的呢?一个国家的执政党往往有三种执政方式:一是通过国家政权机关以间接的方式执政;二是执政党居于国家政权机关之上,直接通过国家政权机关发号施令;三是执政党不通过国家政权机关而直接行使本来由国家立法、行政、司法机关行使的职能。按照民主共和国家的惯例,采取第一种执政方式最符合民主宪政的原则。新中国建立时,在制度设计上采取的是第一种执政方式。但是,由于种种原因,在建国后的相当长的一段时间里我们党采取的是第二种执政方式,在“文化大革命”期间甚至采取了第三种执政方式,砸烂公、检、法,实行“一元化”领导就是真实的写照。第二种和第三种执政方式是一种以党代政的直接执政模式,这种模式给中国的政治运行带来极大的危害,也被实践证明是错误的。
三、人大在国家中的地位
代议制度发展到今天,已有300余年的历史。作为治理人类社会的一种工具,代议制度已被世界上大多数国家所接受。“在当代,选举和代议机构的存在,标志着一个国家政治生活处于正常状态,也标志着国家权力来源的合法性和正当性。”[9]列宁也说过:“如果没有代议机构,那我们就很难想像什么是民主,即使是无产阶级民主。”[10]但是,一个国家的代议机构与其他国家机关是什么关系,在国家政权体系中居于什么地位,取决于由这个国家的国情所决定的国家权力的配置方式。社会主义民主的本质就是人民当家作主。在现有的政治、经济、文化条件下,不可能以直接民主的形式由人民直接管理国家事务,而只能以代议的方式,通过选举产生代表来行使管理国家的权力。所以,为了保障国家权力始终掌握在人民手中,同时又有利于国家机构的高效运转,我国从国情出发,建立了人民代表大会制度。为此,宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”为了保障最高国家权力的落实,宪法对人大的职权也有着明确的规定,第六十二条规定的全国人大的职权共15项,第六十三条规定的全国人大的职权共5项。概括起来可以分为立法权、监督权、重要人事任免权、重大事项决定权等。
这表明了人大的法律地位。在国家权力的纵向体系中,各级人大处于最高一级;在国家权力的横向体系中,各级人大处于核心地位。
四、正确认识两者的一致与区别
党是国家的领导核心,人大是国家的最高权力中心。如何正确认识两者的一致与区别呢?
党和国家权力机关的目标是一致的。党的第十六次全国代表大会的报告中明确指出:“共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益。”由此而见,共产党执政的本质就是实现人民当家作主,使国家的一切权力真正属于人民。现行宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”所以说共产党执政和国家权力机关的目标是一致的。
但是党与人大也有着明显的区别。
从性质上看,政党属于社会政治团体的一种,尽管政党是以获得政权为目的的政治组织,与国家政权有着天然的联系,但政党本身并不是公共权力机构。中国共产党是工人阶级的先进分子自愿组织起来的政治组织,而作为国家权力机关的人大是人民当家作主的工具,是国家机器的重要组成部分。所以说,从两者的性质上看,作为国家权力机关的人大是代表全体人民行使国家权力的公共机构,其权力来自全体人民的委托,如果中国共产党超越国家权力机关而直接行使权力,就使“一切权力属于人民”的原则事实上变成了“一切权力属于党”,这显然是与民主宪政的原则不相容的。
从职能上看,党的十六大修改后的党章规定,中国共产党的性质是工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队。但是党只在总体上而不是在一切方面都体现整个阶级和社会的意志和要求,更不可能完全直接体现全体人民的意志和要求。而人大则不同,人大代表及人大常委会组成人员主要是由全体人民通过直接或间接的民主程序,自下而上地选举产生的,因而可能会比党更直接、更全面地反映全体人民的意志和要求。因此,党的职能主要在于确定国家的发展方向,制定路线和战略目标,决定国家政权组织的大政方针,进行“宏观控制”,也就是“总揽全局,协调各方”;国家权力机关的职能相对说来则是“具体管理”,即通过法定程序,把党的正确主张、路线和政策具体化、规范化、法律化,并负责贯彻执行。
从工作方式上看,政党作为一种政治领导权威,它的领导权是基于人民的自觉接受和信从,而不是强制和命令,无论是党组织还是党员,都不能强制群众接受自己的意见,这是政党领导权与国家统治权的根本区别。邓小平同志在党的八大上所作的《关于修改党章的报告》中指出,党必须自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的任务的一种工具,“确认这个关于党的观念,就是确认党没有超乎人民群众之上的权力,就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力,就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”而国家权力机关主要是通过法律、行政等手段,以强制的力量对国家政治、经济和社会生活的各个方面实施约束和管理。
结束语:正如文章开始所说的那样,正确处理党与人大的关系是一个复杂且难度很大的问题,但是对于党与人大在国家中的地位及其区别与联系有一个清醒和理性的分析,是正确处理其关系的必要前提,本文的目的即在于此。
注释:
[1]谢志强:《2002年中国社会形势的基本走向》,载《中国党政干部论坛》2002年第1期。
[2]《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1994年版,第176页。
[3]林尚立:《党政关系建设的制度安排》,《中国共产党》2002年第8期。
[4]胡锦涛:《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》,2004年9月16日《大众日报》。
[5]亨廷顿:《变动社会中的政治秩序》,三联书店1996年版,第396~397页。
[6][11]《邓小平文选》(第一卷),人民出版社1994年版,第10~12、218页。
[7]《中国大百科全书-政治学》,中国大百科全书出版社1992版,第516页。
[8]《毛泽东、邓小平、江泽民论党的建设》,中央文献出版社1998版,第555页。
[9]田穗生等:《中外代议制度比较》,商务印书馆2000年版,第14页。
[10]列宁:《国家与革命》,人民出版社2001年版,第44页。