一、我国人大行政化之表征

我国宪法在第三章国家机构中规定，全国人民代表大会和地方人民代表大会分别是最高国家权力机关和地方国家权力机关，国务院和地方各级人民政府是同级权力机关的执行机关，是行政机关。但在我国的宪政实践中，无论是人大代表的组成还是人大的政治实践，抑或人大的自身定位都表现出强烈的行政色彩，人大为了取得实效也越来越多地采用行政化的运作方式。

（一）人大行政化表征之一：人大代表的官员化。什么样的人能够当选人大代表，不仅关系到代表的参政议政能力，更关系到他们能否真正地代表社会各阶层的利益，是否能够体现最广大人民的根本利益。《选举法》对代表条件并没有作出具体规定，在我国现阶段行政权力一支独大以及公民民主参政意识较为淡薄等背景下，官员代表成为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的主要组成部分，在每年的全国人大分组讨论会上，各个省人大代表团审议政府工作报告的讨论会，犹如这些省的工作会议。因为在全国人大代表中，省级以下的政府官员占有较大比例；在地方各级人民代表大会中的官员代表比例更高，在一些地方担负一定职务的官员则是当然的人大代表。目前“官员代表”已经向代表总数的一半左右发展，在县乡人大，加上老百姓眼中的官员——“村支部书记”和“村长”，“官员代表”的比例则更大。

（二）人大行政化表征之二：人大会议行政化。这一表征在很大程度上起因于人大代表官员化，甚至有人认为“官员代表”导致了人大会议的行政化。有人大代表身份的省委书记、省长在代表团上的发言，经常会变成领导讲话，加上他们最熟悉的也就是自己的工作，所以驾轻就熟，专谈自己的工作；而下级官员和其他一般代表的发言，则变成工作汇报，因为上、下级官员都在座，新闻媒体也在场，许多人借这个机会介绍自己的“政绩”，并颂扬领导的正确领导，当然要把话题集中在本地方的工作成绩上。虽然也有非官员的代表在场，但因为主宰自己命运的主要官员也在场，许多人只好跟着歌功颂德了。不仅人大会议形式行政化，而且会议的结果有时也表现出一定行政意志,这主要表现为部门利益的立法化。现阶段大部分法律草案都由政府部门起草，而部分人大代表往往会从自身利益出发作出抉择，这导致个别法律仅仅体现某些部门的利益。另一方面，人大会议会期也表现出“行政化的高效率”。现在人大代表的人数比较多，每年召开一次全体会议，每一次会议的时间短短几天，而且时间是不能延长的，在这么短的时间内要听取“一府两院”的工作报告，对重大问题行使决定权，选举和决定国家机关的主要负责人，制定和修改法律等等，任务繁重，难免出现单纯追求效率的行政化倾向。

（三）人大行政化表征之三：人大工作行政化。譬如监督工作，我国宪法明确规定人大具有监督宪法和法律实施的职权。人民代表大会及其常委会对行政机关和司法机关的工作进行监督是宪法赋予的职责，我国宪法和基本法律对人大监督的形式和手段作了大量的规定，包括对政府行为的审查批准、人事监督和对国家机关的调查等等。但在一些地方，存在形式主义倾向，监督实效较小。有句顺口溜说得很形象：“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。”为了追求实效，许多地方人大采取了大量的新的监督形式，这些监督手段是法律所没有规定的。如评议、个案监督等监督手段，在这些监督形式取得所谓重大突破的同时，人大的自身位置也渐渐发生转变。越来越多地关注具体事务，处理大量具体事件，而这些事件往往属于行政机关或是司法机关的职权范围。处理这些事件时，经常不是靠集体行使职权，而是靠常委会组成人员昔日的威望向有关方面批条子打招呼。这样致使人大工作带有了浓厚的行政色彩。

二、人大行政化的背景分析

我国人大行政化有着深层次的历史传统背景，受到很多因素的影响。造成人大行政化倾向的背景主要表现为以下三个方面：

（一）“官本位”的传统使行政权无处不在。缺失宪政基础的中国人大制度在短期内必然要表现出各种各样的行政化。悠久的历史为我们带来宝贵的遗产，同时也产生一系列不良影响，中国长达几千年的官文化在广大老百姓心中深深扎根。这种体制并没有随着封建体制的离去而消失，而在建国后（主要是1956年后）和改革开放前的计划经济时代反而得到一定程度的加强。行政权力在计划经济时代无所不能。行政权力的范围上至中央下至城市的工厂和农村里的村庄，大到社会的发展与稳定，小到个人的饮食与起居。行政权力具有经济、政治、文化、教育、生活和宗教等多方面的功能。这种行政权力思想渗透在我国的各行各业，企业、高校、法院等部门和行业都表现出强烈的行政色彩，作为社会治理机关的人大当然不可能成为世外桃源。

（二）公民权利意识的缺失也是人大行政化的重要原因。人大是人民行使自己权利的机关。它的本质意义，在于公民出自对整个国家和社会前途以及自己命运的关切，以主人翁的责任感，对国家政治生活、经济生活以及思想文化领域各方面的消极、落后、阴暗现象进行积极的批评，提出合理化建议。人大制度要产生其本来的作用，除了规定公民的参政议政权外，还需要公民敢于行使这种书面权利，要有行使自己权利的积极性和自觉性。但长期以来，我国公民的法治意识和政治素质还很缺乏，他们往往认为人大机关是行政机关的附属机构，人们似乎也愿意人大按照行政机关的方式取得威慑力，这也在很大程度上导致人大按照行政机关的方式运作。

（三）“议行合一”体制的影响。“文革”前地方政府人民委员会既是执行机关也是人大常设机关，这就是当时的所谓“议行合一”体制。当然，“文革”后随着我国政治体制改革的推进，这种政治模式也被随之改变。取消了地方政府人民委员会既是执行机关也是人大常设机关的设置方式，在县级以上各级人大设立常委会，还赋予省级和较大的市级人大及其常委会制定地方性法规的权力。简单的权力模式之改变，不可能短期内使人大组织结构和运转方式与行政的截然脱离。“议行合一”体制所造成的影响是很难在短时间内消除的。

三、我国人大改革之路径选择——人大非行政化

（一）人大行政化的危害

人大行政化虽然在某些特定领域或方面取得了一定的实效，但在我国民主法制进程不断推进的情况下，人大行政化所产生的负面效应日益明显。

1．人大行政化动摇了人大的权威。我国政治组织形式虽然不是对西方“三权分立”的照搬，但人大机关、行政机关和司法机关分别有自己的职权范围，当然应该具有行使各自职权的特殊制度和方法。独立的地位和独特的行为方式也是人大获得权威的基础。人大行政化表征使人大很容易丧失自己的独立性，变成行政机关的影子。这对于地位有待提高的人大机关而言无疑是不利的，人大何以能够代表人民？丧失独立性的人大何以能够取信于民？我国虽然在法律上规定了人大至高的地位和权力，但是在政治运转中的行政化表征使得人大并没有严格意义上的权威。人大权威是由三个层次构成的整体，第一层次是其在法律上的权威，它是权威的表层；第二层次是其在政治上的权威，它是中间层次；第三层次是其在现实中的权威。三个层次缺一不可，缺乏其中之一，都不能称人大有严格意义上的权威[1]。

2．人大行政化不利于人民主权的实现，也不利于党的执政能力的提高。人大应该是代表人民行使权力的场所，是不同阶层的人参政议政的地方，人大代表应该具有真正的广泛性和民主性，人大行使权力的过程也应该是各方面博弈的过程，产生的各种议案应能代表最广大人民的利益，而不仅仅体现一个部门或几个部门的利益。然而代表的“官员化”很难保证人大能代表最广大人民的利益；另一方面，人大运作的行政高效化也很容易使人大的民主集中制变成行政化的长官负责制。胡锦涛指出，人大制度是“能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。”行政化的人大怎能充分发扬民主、贯彻群众路线呢？当然人大的行政化对党的执政能力之提高也不会产生正效应。

（二）人大改革之路径选择——非行政化

计划经济下的中国社会分层体系是一个典型的以行政级别为本位或轴心的官本位社会分层体系。1978年实行改革开放政策以来，这种以行政级别为本位或轴心的社会分层体系因经济体制转轨而开始发生变化并出现非本位化、非轴心化的迹象和趋势。这种大背景为改革现行人大成员的组成和人大的运作机制提供了良好的契机。笔者以为，人大要获得严格意义上的权威，成为真正意义上的权力机关，必须进行非行政化的改革。非行政化就是要摆脱对行政组织方式和行政运作方式的模仿和依赖，形成自己的成员构成和独特的运作方式。

1．人大代表的专职化。实际上，早在1987年，中共十三大就已经提出了全国人大常委会年轻化、专职化的设想，当时受限于国内外条件，一直没有正式提上议事日程。2003年，作为落实十六大报告“要优化人大常委会组成人员的结构”的意见的具体措施，在十届人大一次会议上产生了19名全国人大常委会的专职委员，这被看作是人大代表专职化过程中的一个重要起点。人大代表的素质直接关系到人大权力的真正行使，关系到人大权威的树立。现代议会的主要特征是议员必须专职化，让真正的政治家、法律家进入议会。否则，“橡皮图章”的称号将是无法改变的。人大代表专职化首先应该消除官员化。早在建国之初，董必武就曾批评人民代表大会和干部会“混着开”的做法，“我们说我们是人民代表会议制的国家，但我们决不能说我们是‘干部会议的国家'。把人民代表会议和干部会议混着开，变成‘一揽子会'，这也是不对的。人民代表会议是政权机关，是人民当家作主的机关，干部会仅是推动工作的方式。不能把这两个会合在一起开”[2]。在美国，国会议员不但是专职的，而且国会还为议员个人配备了大量助手。在法国，议员不得兼任所有的国家公务员及法官、一切国有企业或公共机构的高级职务以及各省、各大区的经社委员会成员。其中，最为主要的是指议员不得兼任政府官员。这在法国宪法第二十三条中有所规定。该条严格解释分权原则，很明显，如果一个议员同时又出任政府部长或是其他高级公务员，则其独立性必然受到影响。俄罗斯国家杜马代表不得同时当选其他国家权力机关和地方自治机关的代表，不得兼任国家公务员，不得从事除教学、科研以及其他创造性活动之外的任何有报酬性活动。现役军人、国家内务机关和检察机关工作人员在担任国家杜马代表期间必须停止其在军队、国家内务机关和检察机关中的工作。人民代表不得兼任其他公职、尤其是政府公务员已经成为现代代议制重要特征的背景下，人大要获得自己应有的地位，成为人民主权的标志，必须首先逐步消除“官员化”。

2．改变人大会议行政作风，建立代表博弈机制。人大制度是我国根本的政治制度，反映了国家的本质和政治生活的全貌，这种制度的最终落实需要一系列具体制度的完善和建立。我国宪法赋予人大广泛的权力，但同时宪法和法律又设计出规模庞大的人大，使它无法充分行使权力。由于人数众多，加上会期短，其中相当一部分重要权力没有行使，或没有很好地行使。为此，现阶段为了防止人大行政化运转出现，应完善会期制度。目前世界上许多国家的代表机关的会期都在150天以上，在时间上保证了代表机关对权力的运用，为权威的产生创造了条件。在完善会期的同时，还应建立辩论制度，使各种观点在辩论中得到充分展示，从而达成利益的共识，形成代表“公意”的决策。

3.人大监督应坚持集体化的原则。无论各国宪法是否对议会的监督权作出明确规定，对政府的各种行为进行严密的监督与控制始终是议会所不可推卸且又极为重要的职责。我国人大作为权力机关具有对政府和司法机关的监督职能，为了控制行政权和司法权的异化，法律规定了多种监督形式。但在现阶段，这些监督形式，如质询、撤职、罢免、组织特定问题调查等刚性监督措施却运用得很少。为了追求实效，一些地方人大往往不是去采取宪法和法律规定的监督方式，而是采取大量法律没有明确规定甚至行政色彩较浓的监督措施，如采用个案监督方式。它的运用虽然带来短期的社会效益，但这使人很容易把人大和行政联系起来，其深层的背景暴露人大的权威不足，需要借助“中国式”的行政干预的方式来行使权力。我国的人大监督机制在改革中采取一些新形式的同时，也必须防止出现行政化的倾向。人大监督应该是一种权力制衡机制，是一种集体监督和事后监督。