市人大常委会城建环保工委副主任 徐基长
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主任、副主任、秘书长、各位委员：
城中村改造是加强我市城市环境建设，完善城市综合功能，推进城市转型发展的一项重点工程。为市人大常委会更好地听取和审议市政府关于我市城中村改造进展情况的专项工作报告，9月份开始，市人大常委会陈宏峰副主任在率队学习考察嘉兴、宁波两市城中村改造先进经验后，组织市人大城建环保委、农资委负责人，听取了市政府相关部门的情况汇报，先后深入到市区三个区的周宅、东屿、葡萄棚、双桥、净水等城中村改造项目现场调研，并分别召开区政府、相关部门、相关街道和部分改造村负责人进行座谈，听取工作意见，对当前我市城中村改造的推进情况进行了全面深入的调查，现将调查情况汇报如下：
一、城中村改造工作的进展情况
今年以来，市委、市政府将“以城中村改造为突破口推进农房改造集聚”作为破难攻坚七大行动的重要内容和城市转型升级的重要抓手，全面启动城中村改造项目建设，市区今年计划新开工城中村改造项目50个，400万㎡；拆除旧房面积160万㎡，完成改造项目23个，107万㎡。一是强化组织领导、要素保障和督查指导，充分发挥区、街道作用，建立工作考核制度，为加快推进城中村改造工作提供了组织保障。市委、市政府主要领导多次深入城中村实地调研，召开现场会、专题会解决相关问题。二是破解政策瓶颈，完善城市建设政策体系。相继研究出台了《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法》、《温州市区结合城中村改造建设保障房的若干意见》等一系列政策，明确了城市建设房屋征收、城中村改造、农房改造集聚建设和中低收入市民保障房建设“四策合一”，保障了村民利益，走出了长期困扰我市城中村改造的政策困局。三是市政府相关部门，各区政府及相关部门，街道从关注民生、惠及百姓的大局出发，按照市政府总体部署，深入宣传发动，严格把握政策，密切协调配合，以只争朝夕的精神，努力强化克难攻坚，破解历史疑难问题，有力全面推进市区城中村改造工作。截至目前，开工项目31个，建筑面积238万㎡，开工率为59.4%；旧房拆除建筑面积131万㎡，累计拆旧率为81.3%；55个续建项目中，已结顶32个，265万㎡。从项目推进数量和规模来看，我市城中村改造工作已经取得史无前例的突破，坚持工作的高标准，坚持当前工作态势，市委、市政府确定的工作目标一定会完成。
二、存在的主要问题
各级政府及相关部门做了大量工作，取得了有目共睹的成绩，但从调研情况看，还存在一些问题和不足，主要表现在：
（一）建设资金筹措问题。在不出让节余土地和房源的前提下，我市通过村民自筹资金回购安置房来达到城中村项目改造的资金平衡，本质上属于村民集资进行城中村改造，而前期巨额投入是通过区、街道融资垫付或采取BT、委托银行贷款等多种招商引资方式解决。从当前建设资金筹措情况来看，难度非常大。一是根据市政府今年力争全面启动城中村改造的要求，各区普遍存在前期经费缺口的问题，土地征收、房屋丈量建档、方案编制和政策宣传人员培训等资金难以保障，筹措资金项目建设需要垫付的巨额资金更难。以街道为主体搭建的融资平台由于资本金落实困难，导致项目建设融资难度很大，严重影响项目推进。二是招商引资尚未实现质的突破。尽管各级政府多渠道开展招商引资，从调研情况看，招商情况不够理想，目前多是签订意向书阶段，真正落实参与城中村改造的开发商寥寥无几，而且采取BT等方式，融资项目成本较高，增加了村民回购安置成本。三是村民多余房源难以上市交易和银行按揭贷款无法办理的现状没有得到有效突破，部分村民无法支付回购安置的预缴购房款。如葡萄棚村改造，按照初步测算，每户村民回购安置时约需缴纳资金近90万元，部分村民难以承受。
（二）土地平衡问题。我市城中村建筑密度较大，加上大量的历史违法建筑，使各村容积率普遍较高，大多数改造村在容积率控制等技术指标要求下，无法达到土地平衡要求。甚至部分村，前几年进行了大量“插花”建设，“吃光了肉，剩下了骨头”，现有存量土地少，房屋密度大，改造成本高，如鹿城区大多数城中村改造按照用地平衡测算，容积率要突破3.0以上，清明桥改造地段甚至要达到4.2，远远超出了城市控规的允许范围。
（三）历史遗留问题解决和与市级重大项目控规衔接问题。城中村改造工作中涉及城市建设历史遗留问题，如靠出租房收入维持生活的农民、失土农民的就业问题；如原二、三产返回地的落实问题；如村集体资产的量化等遗留问题，给城中村改造带来极大的困扰，鹿城区东片城中村改造已启动，但大部分村均涉及到因原市新城公司遗留问题未解决而无法供地问题，造成了该区域改造的裹足不前。受市级重大项目建设控规影响，部分城中村改造建设规划一直难以确定，也严重制约了部分村改造进程。如龙湾瑶溪朱宅、永兴永民、永兴下兴等村改造受市域铁路S1线控规影响难以启动建设，鹿城黎一村灰桥自然村改造受温瑞大道建设影响难以做到资地平衡等。
（四）专业人员力量不足。随着城中村改造大规模的铺开，政策研究、土地报征、房屋拆迁、项目工程管理等实用性专业人员严重不足，大多是临时抽调街道工作人员组织开发建设，虽然市区各级已有部分人员下派至街道，但仍远远不能满足需求。专业人员不足也造成当前部分城中村改造过程中在土地隶属尚未理清的情况下匆促上马，存在部分“插花地”未征先用或重复征收现象。同时由于城中村改造建设任务重、时间紧，部分街道工作人员连拆迁程序都不熟悉的情况下就主持进场丈量，这些将给今后改造过程带来极大工作隐患。
（五）对城中村改造的认识有待进一步深化。从我市已实施的城中村改造项目来看，在思想上存在三种不同的认识。一是部分基层工作人员没有正确认识城中村改造的目标和任务，只求完成上级当前考核任务，走一步算一步，先把村房拆掉再说。前期工作没有做深做透，资地平衡没有科学测算，配套设施没有统筹考虑同步建设，后期物业管理没有计划。二是部分农民没有认识到自身是城中村改造的主体，存在较严重的坐等政府出资改造的“等靠要”的依赖思想，既希望改善居住条件又不想集资投入前期工程，甚至还有人企图坐地生财，阻碍了工作进程。三是把实施城中村改造作为改善人居环境和村级经济状况的灵丹妙药，以为实施了改造一切城中村问题都可以迎刃而解。但事实上，城中村改造涉及利益再分配和社会安定，稍有不慎就会使原有矛盾更为激化。
（六）“四策合一”在具体实施工作中有待优化。一是实际操作中三个区的拆迁安置政策仍不统一。如针对“一三落地”，鹿城区是“按房屋的合法宅基地基底面积不大于三倍标准，确定应置换的建筑面积”，龙湾区是“按其合法房屋和视为合法建筑基底面积（建筑占地面积）的三倍确定应置换建筑面积”；瓯海区改造村民腾空“并列第一”的可奖励增购
三、意见建议
（一）坚定信心，统一思想，切实增强紧迫感和责任感。从区、乡镇街道的领导层面，到各有关村和社区负责人，到村（居）民层面，全市上下都要将城中村改造作为建设“三生融合幸福温州”的一项重要工程加以认识；要抓住当前城市转型发展的有利时机，乘势而上；要振奋精神，增强信心，坚决克服畏难情绪。首先做到认识统一，态度坚定，各方配合，形成合力，克难攻坚，强力推进改造工作。其次，要充分认识到城中村是城市发展过程中出现的一种不和谐现象，已成为影响城市整体形象和城市公共安全隐患的突出地区，加快实施城中村改造，也是完善城市规划、建设和管理的有效措施。城中村问题若不从根本上解决，其恶性循环还将持续下去，今后的改造任务将越来越重，成本也将越来越高。第三，要加大教育宣传的工作力度。不仅要对被改造村的村民进行宣传教育，做好细致的思想工作，还要利用各种媒体广泛宣传城中村改造的重要意义和必要性，引导各级政府和广大村民群众共同支持这项工作。
（二）坚持标准，稳步推进，推动城中村改造又好又快发展。首先，要高起点规划。要以城市转型发展为目标，充分发挥规划在城中村改造工作中的龙头引领作用。进一步充实加强改造规划工作，一定要做到规划先行，树立“连片开发、聚集发展”的理念，努力做到在总体规划的前提下逐步建设，在长远规划的引导下分阶段实施。此外，城中村改造还要与片区改造有机结合，与“三分三改”相结合，坚持一次性土地征收、一次性片区规划、一次性房屋拆迁、一次性解决遗留。尤其对于涉及温瑞塘河骨干河道沿线、重要城市节点和重大基础设施等城市敏感区域的改造村，一定要留足空间，不可一味迁就于资地平衡而提升容积率，要从所在区甚至整个建成区范围进行平衡，积极探索异地安置方式。城中村改造规划设计方案要合理控制开发强度，适当提高容积率，增加绿化、停车、休闲健身等用地面积，要确保各项基础配套设施及物业用房、文教设施等服务设施规范设计，并同步建设和投入使用，使城市整体功能、城市景观、人居环境得到全面提升。其次，要高标准建设。要牢固树立“质量重于泰山”的意识，加强施工质量和安全管理，严格落实工程监理制度，多出精品，少留遗憾。再次，要高水平管理。要通过城中村改造大力提升城市管理服务水平，特别是要引领住宅小区物业管理逐步规范化、标准化，切实提高服务水平，让实行城中村改造的居民逐步适应城市社区生活，享受到高层次、高水准的服务。
（三）以人为本，落实政策，切实维护农民合法权益。能否维护集体和村民的合法权益，提升村民的生活质量，是“城中村”改造的前提。一是切实抓好“三可”、“四策合一”政策的贯彻落实，维护群众的合法权益，保护群众对城中村改造的积极性。二是坚持公开、公平、公正的原则，注重细节，确保阳光作业，从规划方案、补偿结果到安置定位等各个环节，要进行全程宣传公示，切实保证透明公开。三是必须畅通村民表达意愿渠道，充分发挥村级组织自治作用。四是必须使村民成为城中村改造的主体之一，使广大村民明确城中村改造资金投入的主要渠道是自筹。通过合理的程序使其参与到改造工作的决策与实施过程中，使村民意识到他们是改造的共同受益者，而不是相对“被剥夺者”。要组织村民推选代表参与城中村改造的决策与实施；村民的补偿与拆迁安置的方案应通过村民代表征集意见，集中民意民智进行完善；应邀请村民代表对社区规划、房屋设计、建筑质量进行监督。
（四）多措并举，尽快破解资金、土地和人才等要素制约。要积极利用保障性安居工程的融资政策，加快组建保障房政府引导基金和专项子基金，努力解决融资工作遇到的资本金不足问题。组建专门班子，全力以赴、积极争取，通过银行间市场发债、对接保险资金和社保资金等直接融资方式，解决项目资金不足问题，进一步降低融资成本。要尽快协调各大银行，出台相关政策，加大对安置对象的贷款支持，通过信用担保、安置协议质押、安置房抵押等方式办理按揭贷款，解决安置对象的回购资金困难，同时，制定相应的优惠政策，引导和鼓励安置对象早交款、多交款，缓解项目建设资金压力。要进一步完善市区两级下派工作人员制度，下派人员挂职时间要与项目进展过程挂钩。要定期组织举办城中村改造培训班，交流工作经验，提高“城中村”改造工作人员的专业知识和技术能力水平，更好地服务项目实施。
（五）加强协调，落实责任，明确工作任务。市政府要尽快建立城中村改造联席会议制度，解决在政策处理中遇到的新问题，进一步加强宏观指导和统筹，切实解决三个区之间政策实施不平衡问题，并对今后改造过程中营业房安置、车库及物业用房等附属设施产权认定和前期物业管理等制定新的管理办法。要尽快研究出台符合我市实际的国有土地上工业用房的补偿与安置实施办法，完善我市当前拆迁安置政策体系。要进一步明确城中村改造建设责任主体，制订城中村改造进度计划，按法定程序办理城中村改造建设的各项手续，按照“三年时间必须建成房子、工程品质必须达到一流、周边配套必须同步建设、所有事务必须公开公平”的要求，加强指导考核，全面推进城中村改造。各相关部门要各司其职、齐抓共管，进一步完善城中村改造的绿色通道，制定完善并联审批的工作程序，缩短前期运作的周期，提高审批效率，加强协调指导。同时，各级政府和有关部门必须始终保持高压态势，严厉打击违法建设，以维护建设市场秩序，维护村民合法利益，减少改造难度，确保改造目标如期完成。要切实完善廉政监督机制。城中村改造时间长、利益环节多、资金流量大，加强制度规范和制约监督尤为重要。一方面为保持政策连续性和一贯性，改造村涉及的街道班子要相对保持稳定。另一方面，相关部门和街道要切实负起责任，把廉政建设贯穿于城中村改造的始终，加强档案管理，确保各级干部不在城中村改造上出现问题，保障资金安全和干部安全。
以上报告，请予审议。
