市人大常委会调查组 周德光
（2011年10月31日）
主任、副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会2011年工作安排，为配合常委会听取和审议市政府、市中级法院关于“大调解”体系建设情况的报告，9月下旬至10月中旬，调查组在市人大常委会副主任黄德康带领下开展了相关调查活动。调查组听取了市中级法院、市司法局等11个单位关于“大调解”体系建设情况的汇报，赴鹿城、永嘉、平阳等县（区）开展了调查，实地察看了县、镇两级社会矛盾纠纷调处中心和法庭、派出所、司法所等单位的调解室建设情况，并召开座谈会听取县（区）政府“大调解”体系建设情况的汇报和相关部门负责人、专职调解员对“大调解”工作的意见建议。现将调查情况报告如下：
一、“大调解”体系建设的基本情况
在市委的正确领导下，市政府、市中级法院认真贯彻落实中央和省、市委要求，全面推进“大调解”体系建设，着力预防和化解社会矛盾纠纷，切实维护社会和谐稳定，取得了明显成效。
（一）各级重视，“大调解”组织网络建设稳步推进。近年来，我市高度重视社会矛盾纠纷的预防化解，积极推行“大调解”工作体系建设，在巩固健全传统人民调解组织的基础上，积极创新调解组织形式，不断拓展调解组织网络，基本形成了多元化、宽领域、广覆盖的“大调解”体系格局。从纵向看，全市建立了5875个村级人民调解组织，做到了村村全覆盖；根据“1650”区划布局，调整设置了140个乡镇（街道）调委会，探索建立了镇级矛盾联调中心和县级“大调解”协调中心，村、镇、县三级人民调解组织建设向纵深发展。从横向看，在市、县两级建立了188个涉及医疗纠纷、交通事故、劳动争议等各类行业性调委会，在基层法院、检察院、部分行政部门和有关行业协会、专业市场等组织、企业设立了调解工作室，建立了专职调解员队伍，区域性、行业性、专业性人民调解组织网络不断拓展延伸。
（二）措施到位，“大调解”工作机制建设日益健全。自2009年我市开展警调、诉调、检调衔接工作试点以来，政府、法院、检察院结合工作实际，深入探索并积极推进人民调解、行政调解、司法调解“三调衔接”机制建设，研究制定有关工作制度，建立完善协调配合工作机制，“大调解”体系建设不断向规范化、制度化方向发展。我市先后探索建立了医调、诉调、交调、警调和检调衔接工作机制，制定出台了一系列相关机制建设指导性意见和实施细则，建立了“大调解”工作联席会议制度和调解工作联合管理、调解人员考核奖惩等工作制度，探索创新了相配套的司法救助、保险理赔等相关工作机制，并加强对调解人员的培训、考核和调解组织的规范化建设与管理，促进了“大调解”体系规范、有序、高效运转。
（三）成效明显，“大调解”体系积极作用有效发挥。近两年来的实践证明，我市“大调解”体系建设，在妥善处理人民内部矛盾、加强社会矛盾源头治理、维护社会和谐稳定方面发挥了重要作用。据政法部门统计，2010年，全市各级调解组织成功调解各类矛盾纠纷2.41万件，调解成功率达97.7%，其中成功调处非正常死亡案件708件。在调查中，据一些基层调解员反映，通过“大调解”工作，有效化解了一批矛盾纠纷，避免和制止了一批“医闹”行为和群体性事件，“民转刑”案件发生率和个别领域的信访案件数量有了明显下降，调解工作得到了群众的认可，一些调解室还分别收到了当事人赠送的锦旗。同时，我市警调衔接、法院民商事纠纷委托行业协会调解等工作创新举措，受到了省委、市委主要领导的批示肯定，新华社等中央媒体还对相关工作所取得的成效进行了广泛报道。
二、“大调解”体系建设面临的主要问题
“大调解”体系建设是加强和创新社会管理的一项新生举措，是一项系统性工程。当前，这项工作仍处于探索实践和大力推进的过程之中，还面临着一些具体的困难和问题。主要表现在以下方面：
（一）“大调解”体系建设的社会认知度不高。群众对“大调解”工作体系的认识还仅停留于传统的人民调解工作基础上，往往认为调解组织只解决“鸡毛蒜皮”的小事，不知道或不愿意将一些新型矛盾纠纷交由调解组织调处，部分调解组织的作用没有得到充分发挥。有的调解组织成立后，存在案源不足甚至“空转”的情况。究其原因：一是宣传不够；相关部门没有对“大调解”工作进行深入宣传，许多群众对相关调解组织的性质、受案范围、运转机制和法律效力未能充分认识，产生矛盾纠纷时不知道找谁调解、如何调解，致使一些本可通过调解化解的矛盾纠纷进入到信访和司法渠道，有的长期得不到解决而成为积怨，影响社会和谐稳定。二是引导不够；据座谈反映，有的医院对一些医疗纠纷采取拖延策略，没有及时引导当事人到医调中心调处；有的部门对一些信访、警务、诉讼案件没有采取有效的引导、分流、移送措施，调解组织的引流、衔接渠道不通畅。三是信任不够。群众对调解组织解决复杂问题的能力和水平信心不足，对行政主导下的“大调解”组织的公正性持怀疑态度，没有将调解作为解决矛盾纠纷的首选方法。
（二）“大调解”体系建设的基础有待进一步夯实。尽管“大调解”体系已经形成了“纵向到底、横向到边”的组织网络，但是在思想基础、平台建设、组织保障等方面仍然显得比较薄弱。在思想认识上，有的部门还没有树立“调解优先”的理念。个别部门对“大调解”体系建设的作用意义缺乏深刻认识，未能立足本职将“大调解”体系建设摆上重要位置来谋划、将调解作为加强和创新社会管理的重要内容来部署，对这项工作的持续性发展缺乏信心，参与和推进“大调解”体系建设的动力不足。在平台建设上，各县（市、区）之间、各部门之间发展不平衡、工作模式不统一，对“大调解”体系的组织架构、工作流程、协作机制没有深入研究。一些县（市、区）、乡镇（街道）还没有按照“大调解”体系构建要求建立县级大调解协调指导中心、镇级矛盾纠纷联调中心，一些重点部门还没有落实专门机构开展调解工作。在组织保障上，领导协调、经费保障、队伍建设、考核问责等各方面工作仍需加强。目前，“大调解”工作综合协调机制未能有效落实。有的县（市、区）虽建立了“大调解”工作联席会议制度，但还没有充分发挥其综合协调、检查督导的作用。有的县（市、区）“大调解”体系建设经费还没有纳入财政预算，没有形成制度性安排，制约了相关工作的深入开展。
（三）“大调解”工作机制仍需进一步有效落实。我市虽然建立了一系列“大调解”工作机制，但运转过程中职责不清晰、衔接配合不到位、执法与矛盾纠纷调处联动性不强等问题还一定程度存在，需要深入研究解决。一是“三大调解”工作职责衔接有待深化。根据“大调解”体系构建要求，人民调解由司法行政部门牵头，行政调解由政府法制部门牵头，司法调解由法院和检察院分别负责。在“三调衔接”过程中，“大”体系格局尚未完成形成，特别是行政调解的作用发挥相对薄弱，其组织建设、机制建立与“大调解”体系建设要求还不相适应。二是协调配合机制有待加强。实施诉调、警调、交调、检调机制，由司法行政部门聘用的专职调解员派驻法院、派出所、交警中队、检察院工作过程中，其作用的发挥往往取决于所驻单位领导的重视程度和双方的信任度，亟需提高机制运作的制度化、规范化水平。在座谈中，有的单位对这一机制予以高度肯定，认为大大减轻了法官、检察官、民警的工作压力；有的单位认为双方协调配合不力，甚至增加了工作的协调难度。在医调方面，调委会与各保险机构（市共保体）、公安部门的协作配合还有待进一步加强，对“医闹”行为的打击力度仍需加大。三是矛盾纠纷调处联动机制有待完善。尽管有的县（市、区）、乡镇（街道）建立了矛盾纠纷调处中心平台，但矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理的调处联动机制还没有真正建立和实施。同时，县、镇两级调处中心与基层调委会、行业性专业调委会的职责、关系还不明晰，调解资源还需进一步整合。相关的社会救助基金没有及时建立，社会矛盾纠纷调处和社会救助机制未能有效衔接，影响了社会矛盾纠纷的化解效果。
（四）调解员队伍建设需要进一步加强。我市现有专职人民调解员593人，兼职人民调解员、调解志愿者2.3万余人。调解员队伍素质参差不齐、年龄结构不合理、队伍不稳定等问题较为突出。座谈中反映，各地专职调解员队伍工资待遇普遍不高，一些经验丰富、业务精通、善于调解的同志不愿长期从事调解工作，专职调解员队伍建设存在招人难、留人难、管人难等问题。有的县（市、区）建立的“大调解”工作以奖代补机制不科学，不同乡镇（街道）或不同行业的调解员收入差距较大，影响了部分调解员的工作积极性。目前，市本级还没有设立重大疑难纠纷调处以奖代补机制，未能与省、县形成配套。有的部门以管理临时工的方式管理专职调解员，使其难以产生归宿感和责任感。有的部门对调解员疏于管理，没有开展相关的教育培训，调解员的业务素质和工作水平不高，影响了队伍的形象。
三、深入推进“大调解”体系建设的几点建议
深入推进“大调解”体系建设是贯彻落实中央和省、市委决策部署，加强和创新社会管理的重要举措。特别是今年以来，中央和省委对加强和创新社会管理、完善矛盾纠纷“大调解”体系作出了一系列重大部署，提出了新的更加明确的要求。“一府两院”要进一步认清形势，统一思想，明确方向，深入推进“大调解”体系建设。
（一）深化认识，切实增强推进“大调解”体系建设的责任感。要充分认识当前社会矛盾凸显的严峻考验，深刻体会“大调解”体系建设的重要性和紧迫性，认真贯彻落实中央和省、市委的各项决策部署。要用历史的、发展的观点看待调解工作所取得的成绩和所发挥的作用，牢固确立“调解优先”理念，进一步强化“调解也是执法，调解也是管理，调解也是服务”的意识，不断增强抓好“大调解”体系建设的信心和决心。要把大调解体系建设纳入到全局工作之中，摆上重要位置，结合工作职责认真研究部署，狠抓各项工作机制的落实。要始终把调解作为解决各类社会矛盾纠纷的主渠道，把调解优先的原则体现于社会管理的各个领域，贯彻于执法办案的全过程，努力实现“案结事了”的目标。要注重加强对“大调解”工作的宣传，积极引导当事人把调解作为解决矛盾纠纷的首选方法，努力使大量的矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态。
（二）健全网络，切实把各类调解组织建设成为社会管理创新的实战平台。推进多元化“大调解”体系建设，既要注重发挥人民调解的主体作用，也要重视行政调解、司法调解工作的协调发展。要加强调解组织网络的面上拓展与质上提升，深化县、镇两级“大调解”中心的架构设计，注重点面结合，优化“大调解”组织网络。要加快推进县级大调解指导中心、镇级矛盾纠纷联调中心建设，有效整合综治、信访、政法等方面资源和力量，明确其工作职责，充分发挥两大中心的社会管理效能。健全村级调委会和村居、企业等基层组织的调解室建设，切实把问题解决在基层。政府要切实重视行政调解组织网络建设，相关部门要按照“大调解”体系的构建要求，设立行政调解室，结合部门职责，及时有效开展行政调解工作，从根本上改变行政调解薄弱状况；法制办要加大对行政调解工作的指导力度，落实专人负责，推进面上工作。要进一步推进区域性和行业性、专业性调解组织建设，注重发挥社会组织的调解作用，走出创新社会管理的新路子。
（三）健全机制，切实发挥“大调解”体系的综合效能。“大调解”工作要与社会矛盾纠纷排查化解、信访案件接访处置紧密结合起来，切实解决一些带有普遍性、苗头性的社会矛盾和问题。要强化矛盾纠纷排查机制，立足预警、疏导，变坐等群众上门为主动下去排查，及时了解、发现、掌握各种矛盾纠纷和苗头隐患，做到早发现、早调解。要完善衔接配合机制，按照“衔接顺畅、配合得力、协调联动、优势互补”要求，继续推进诉调、检调、警调、交调、医调衔接工作，加强调解和行政复议、诉讼、仲裁相互衔接配合，健全其工作流程、对接程序、调解协议的司法确认等制度机制。要推进矛盾纠纷调处联动机制建设，处理好县、镇社会矛盾联调中心平台与各行业性专业调解组织、行政部门调解室的关系，既要明确各自职责，又要实现“整合资源、整体联动”，形成“大调解”工作合力。要加强“大调解”工作的信息共享机制建设，对社会矛盾纠纷的总体状况和调解信息实行动态管理，借助信息技术支撑，提高“大调解”工作实效。健全依法调解机制，加强对调解工作的法律指导，规范调解程序和文书制作，确保矛盾纠纷在法律框架中有序解决。
（四）强化保障，切实为深化“大调解”体系建设打好扎实基础。“一府两院”要在职责范围内加强对“大调解”体系建设的组织领导，建立健全相应的领导组织机构。有关部门（单位）要深入研究“大调解”体系建设和实际工作中遇到的重大问题，借助“大调解”工作联席会议制度这一平台，解决问题，推进工作。要将“大调解”体系建设和调解工作开展情况纳入到目标责任制考核，定期检查督导，实行考核问责。要加强“大调解”体系建设的经费保障，切实落实相关奖惩机制。同时，要积极推进相关社会救助基金的设立，对调解工作中的社会救助性开支形成制度化安排和规范性运作。要加强调解员队伍建设，积极探索调解队伍职业化、专业化、社会化的新途径，完善调解员选聘任用、持证上岗、等级考核、晋级提升等制度。制定实施合理的工资待遇和科学的奖励补助标准，充分调动专职调解员工作积极性；加强教育培训工作，不断提高调解能力和水平，造就一批调解专家、能手；严格调解员队伍管理，防止专职调解队伍中出现人浮于事、敷衍了事、以权谋私的现象。要充分调动社会力量和人民群众参与“大调解”体系建设，注重发挥电视、广播等媒体的调解作用，完善和推广“和事佬”、“老娘舅”等做法，努力形成“人民矛盾人民调，社会纠纷社会疏”的浓厚氛围。
