规范性文件备案审查（以下简称备审）制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一、实现依法治国的一项重要宪法性制度。加强备审工作是完善宪法监督制度的重要着力点。人大开展备审，是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，2022年新修正的地方组织法更是在第五十条县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使的职权中专门新增了“听取和审议备案审查工作情况报告”的职权。近年来，党中央高度重视，要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”全国人大全面部署，特别是2019年12月16日，全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《办法》），将监察法规纳入备案审查适用范围，将两院备案审查范围扩展到其他规范性文件，对地方人大备案审查及其扩容工作作出规范安排，还对港澳特区的法律备案审查作出规定，将备审工作提高到一个新的高度，进入全面推进的快车道。栗战书委员长强调，要严格执行该办法，进一步提高备案审查工作水平，切实维护国家法制统一、尊严、权威。为了贯彻落实党中央关于加强备案审查制度和能力建设的部署要求，贯彻落实中央人大工作会议精神，充分发挥专家学者作用，加强备案审查理论研究，提高备案审查工作质量，全国人大常委会法制工作委员会决定成立了备案审查专家委员会。全国各地积极跟进，备审工作取得了巨大的成效。但是，万丈高楼更要夯实基础，监督重器须矗立于磐石之上，因此，有必要对一些基础性问题重新打量思考：备审制度是否由人大监督权直接派生而来、现行备审范围扩容依据是否充分、效力如何评价、规范是否完备、与现有宪法法律规定是否协调、有无必要修改完善相关的制度规范等一系列问题都有探讨的空间。备案审查的法律依据是宪法和立法法、监督法的规定，此外还有组织法等规定，共同构成备案审查的制度基础。对比具有最直观的效应，基于委员长会议《办法》的具体规定，本人尝试通过对宪法和组织法、人大常委会监督法、立法法之间的关系和在职权、范围、方式等方面抵触或者不一致规定的观察和分析，以及《办法》自身问题的考察，尝试进行初步的思考。

一、宪法对备审根本权源的规定及其存在的问题

宪法是备审制度的根本性权源依据，但按照高质量发展要求，仍发现相关规范可能存在一些问题，为此特选列相关条文稍行阐释并进行简单的对照分析。

现行《中华人民共和国宪法》通过职权规范对备审工作作出了一系列规定，主要规范内容如下：

第六十二条：全国人民代表大会行使下列职权：（二）监督宪法的实施；（十二）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定；（十六）应当由最高国家权力机关行使的其他职权。

第六十七条：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；（二十二）全国人民代表大会授予的其他职权。

第八十九条：国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

第九十九条：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。/县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。

第一百零四条：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；……

第一百零八条：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

对照分析上述规定，可以观察到宪法对于备审的基本安排、制度规范之间的差异、值得思考的问题，并得出一些基本观点。

（一）宪法对于国家机关职权和备审工作进行了基本安排。一是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会以及国务院、地方人民政府的职权都由宪法明文直接规定；二是备审的事项包括监督的主体、范围和实施的方式由宪法明文具体规定；三是备审的目的是为了保证宪法法律的正确实施，但保证宪法法律的遵守和执行并不能直接导出备案审查监督的具体要求，因为改变或者撤销的规范性文件的对象和范围由宪法另行具体规定；四是备审是实施监督的重要方式，但将“改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定”、“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”规定的相关监督对象与宪法规定的通常意义上的人大监督对象相比，后者监督同级“一府一委两院”，前者仅限于同级“一府一委两院”之中的“政府”而又规定了指向本级人大常委会和下一级人大，同时对规范性文件的具体范围又进行了专门的明确和限定，分别为“决定”、“决定和命令”、“决议”（此处“决议”、“决定”是否分别对应第九十九条、第一百零四条的职权可另予关注）。

（二）宪法在备审相关的职权、范围、处理方式的规范上存在重大差异。主要的差异有以下五个方面：一是全国人大常委会撤销的仅限于省级权力机关（人大及其常委会）而不包括设区的市一级的地方性法规，同理也不包括自治州、自治县制定的自治条例、单行条例；二是国务院可以改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，可见囯务院可以改变或者撤销部门规章但没有规定“决定”，也没有规定可以改变或者撤销“地方政府规章”；三是县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销的仅是其所属各工作部门和下级人民政府的不适当的“决定”而不包括“命令”，此点不同于国务院的同类规定，也不同于县级以上的人大常委会的同类规定；四是全国和地方人大可以改变或者撤销其常委会的对象范围的仅限于“决定”而不包括“决议”；五是全国人大常委会撤销对象的主体是省一级权力机关包括省级人大及其常委会，对象范围则为其制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议（注意此处将“决议”对应“权力机关”，即同时包括人大及其常委会）；地方人大常委会有权撤销的对象主体仅限于下级人大而不包括其常委会，对象范围仅限于“决议”而不包括“决定”。

（三）宪法上的基本安排和重大差异可以引发更深层次的思考。概括起来，有三个重要的问题值得关注：一是备审与人大监督权不是简单的包容关系，《办法》第五十五条简单将一府一委两院的有关规范性文件纳入备审与宪法差异化的规定明显不一致；二是备审的宪法基础应当受到重视，其一宪法对权力主体和责任主体都有差异化职权规定；其二是宪法对规范性文件的范围有差异化的规定，如法规，决议、决定，决定、指示、命令以及规章都有不同的规定；其三是处理方式有差异化规定，有可以“改变或者撤销”的，有单一“撤销”的，而不是《办法》规定的无差别的“改变或者撤销”；三是由此引发的思考：宪法具有最高的权威，但不是不可质疑探讨，宪法的上述规定内在是否协调，是否符合规律、法理、实际和发展要求等等问题，也都可以用发展的眼光进行观察和思考。总体来看，上述相关内容的不同规定内在是否协调有待深化研究，而一些规范内容与现实情况及其他制度规范的明显出入则更待进一步观察和思考。

二、法律对备审基本内容的规定及其存在的问题

除了宪法的根本权源之外，备审还建立于广泛的法律基础之上，其中关系密切的主要有地方组织法、人大常委会监督法、立法法等。按照高质量发展要求，现对照条文明确规范要求稍行阐释并简单探讨可能存在的一些问题。

（一）地方组织法的相关制度规范及其可能存在的问题

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为地方国家机构的组织提供了法律制度规范。其第十一条规定：县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行；/（十）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；（十一）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；……。第五十条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（六）监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；/（十一）撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；（十二）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

对照分析上述规定，有两方面的内容值得关注。其一，从上述第十一条规定看，第（十）项改变或者撤销本级人大常委会的对象范围是“决议”，而不同于宪法规定的“决定”；第（十一）项规定则改变了宪法的规范安排，从宪法第一百零四条可以看出，宪法将同样的职权仅赋予了人大常委会而没有在人大的职权规范中作出规定。其二，上述第五十条规定与宪法第一百零四条的规定相比，将撤销不适当的决议的发布主体由“下一级人民代表大会”扩展到了其“常务委员会”；同时，将“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”扩展规定为人大与其常委会共有职权，但规定在两个不同的条文之中。

（二）人大常委会监督法的相关制度规范及其可能存在的问题

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为落实各级人大常委会行使监督权进行了制度规范。其第五章对“规范性文件的备案审查”作了专章规定，其中：

第二十八条：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。

第二十九条：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。  

第三十条：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：(一)超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；(二)同法律、法规规定相抵触的；(三)有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

第三十一条：最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

对照分析上述规定，有几个方面的内容值得关注。其一，上述第二十八条规定了与立法法的对接，保持了法律间的规范协调。其二，第二十九条、第三十条两条与宪法第九十九条、第一百零四条的规定相比则有不一致之处，其将撤销不适当规范性文件的范围由“决议”扩展为“决议、决定”，将规范性文件的发布对象主体由下一级人民代表大会扩展到其常务委员会，已明显扩张了宪法对于同类内容的规定。当然，对“不适当”的情形作出列举式具体细化，则有助于细化操作。其三，第三十一条规定的内容没有宪法上的直接根据，但能否视为宪法第六十二条第（十六）项“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”规定的范围则有待进一步探讨，全国人大通过立法行使其他权力且赋予其常务委员会监督两院司法解释的权力似乎可以得出肯定答案，但从同类事项均由宪法明文规定来看又有冲突。

（三）立法法的相关制度规范及其可能存在的问题

《中华人民共和国立法法》是我国具有世界性影响的关于立法活动的制度规范。其第五章对“适用与备案审查”确立了法律适用的效力规则和冲突处理规则，确立了“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”等备审的基本制度和具体程序。其第八十七条规定：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。第九十六条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销。第一百零二条规定：其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。

该法对备案审查作出了较为完备的规定，但有三个问题值得关注。其一，该法仅针对立法性备审，不能当然扩展适用于其他规范性文件。其二，一个基础性问题是本法第九十六条、第九十七条关于改变或者撤销部分地方性法规、自治条例、单行条例、规章的情形和权限的规定与宪法、组织法的规定并不一致，且将不适当的对象在宪法等规定“撤销”之外增加“改变”的方式，值得商榷。其三，其对审查的程序作出“由接受备案的机关规定”的授权性规定，但可以明确的是，根据《立法法》第九十八条的规定，全国人大常委会和国务院是地方性法规、自治条例和单行条例的两大备案机关，但国务院自身并没有纠错的职权规范，全国人大常委会则仅有部分纠错的宪法规范。

三、备审工作制度的规定及其可能存在的问题

为了规范备案审查工作，加强备案审查制度和能力建设，全国人大常委会委员长会议于2019年12月16日通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》。《办法》是开展备审的基本工作制度规范，全国人大常委会的备审工作明确“遵循宪法和法律规定，严格执行委员长会议通过的《办法》，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，进一步加大……审查工作力度。”按照高质量发展要求，现对照基本规范要求进行分析并探讨可能存在的一些问题。

（一）《办法》关于备案审查的基本原则、适用和参照适用范围的规定及其可能存在的问题。《办法》第四条规定：开展备案审查工作应当依照法定权限和程序，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。该办法第二条：对行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规（以下统称法规）以及最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释（以下统称司法解释）的备案审查，适用本办法。第五十四条规定：对国务院的决定、命令和省、自治区、直辖市人大及其常委会的决议、决定以及最高人民法院、最高人民检察院的司法解释以外的其他规范性文件进行的审查，参照适用本办法有关规定。第五十五条规定：地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的地方政府、监察委员会、人民法院、人民检察院等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。第五十六条规定：对香港特别行政区、澳门特别行政区依法报全国人大常委会备案的法律的备案审查，参照适用本办法。从上述规定内容分析，《办法》意在统揽无遗，其对备审工作制度的规范着意全面完整，其规定的“有件必备，有备必审，有错必纠”原则在备审实践工作中得到了全面贯彻。但进一步深思，发现除了上述法律明确规定可以“改变或者撤销”“撤销”的规范性文件种类外，对发现有不适当情形的其他的规范性文件种类，如监察法规、司法解释以及《办法》附则规定的其他参照适用的规范性文件，将依何法规定的权限和程序进行纠正并不明朗；同时，在纠正方式上将宪法法律规定的“撤销”一律改为“改变或者撤销”亦有不妥。当然，对于本无法律适用效力的规范性文件如“两院”除司法解释外的其他规范性文件，将其纳入备案审查范围究竟基于何种法理，又将产生何种效应和影响，也值得继续探讨。此外，在没有相关法律支撑的情况下，委员长会议通过的《办法》直接对地方各级人大常委会等提出参照适用的要求是否妥当亦可商榷。经查《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，委员长会议的工作性质和内容源于该法第二十五条规定：“常务委员会的委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常务委员会的重要日常工作：（一）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（二）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（三）指导和协调各专门委员会的日常工作；（四）处理常务委员会其他重要日常工作。”从该条规定中似乎难以发现可以独立作出制度性部署的工作职权，也似乎难以找到约束下级人大及其常委会等机关的制度性规范内容，无论如何，通常的认识是，委员长会议行使的各项具体职权，仍属于程序性权力。因此，《办法》的依据、效力等相关内容都有进一步探究的空间。

（二）《办法》对于备审扩容依据和效力的内容及其可能存在的问题。按照一般理解，备审属于人大常委会行使监督权的范畴，但又不同于一般监督权。有人认为，备案审查属于监督权范畴，宪法与组织法、监督法、立法法都规定了对政府、监委、两院的监督权及其行使的制度，顺理成章即享有对被监督对象行使备案审查的权力。该理由并不全面准确。诚然，备案审查属于监督权的范畴，但又不同于一般的监督权，而是一种特别的监督方式，从宪法与组织法等规范范式分析，都是在规定监督权的同时规定备案审查的方式，但备案审查的对象明显与监督对象不完全一致，仅对部分监督对象即人民政府设置了备案审查纠错制度，又对通常监督对象之外的下一级人民代表大会设置了备案审查纠错制度，既窄于一般监督权，又不同于一般监督权，而且有明确的范围限定，针对政府的是“决定、命令”，针对同级人大常委会的是“决定”，针对下一级人大的是“决议”。地方组织法将宪法规定的备案审查对象由“下一级人民代表大会”扩展到它的“常务委员会”，监督法再作对象和客体的扩张，将备案审查对象主体由“下一级人民代表大会”扩展到它的“常务委员会”，将备审客体由“不适当的决议”扩展到“决定”，这种不一致规定究应如何看待，其本身效力及其约束效果又将如何，有待进一步研究。进一步观察，从宪法层面分析，宪法已经将监察机关列为监督对象，但并无对监察法规的备审规定，亦无对两院司法解释的备审规定。组织法、监督法、立法法没有关于监察机关的主体规定，自然没有对于监察法规的规定，同时也没有规定“对国务院的决定、命令和省、自治区、直辖市人大及其常委会的决议、决定以及最高人民法院、最高人民检察院的司法解释以外的其他规范性文件进行的审查。”由此可进一步思考更基础性的内容：委员长会议规定备审范围扩容依据是否充分、效力如何评价、规范是否完备、与现有宪法法律规定是否协调、宪法法律有无必要修改完善等一系列问题。此外，还有一个带有根本性的问题，即委员长会议制定的规定是否需要有宪法法律的依据、与宪法法律不一致时将产生何种效应等相关问题。进一步的问题还有，地方组织法、监督法、立法法对同一事项的规定与宪法不一致的应作如何评价、应作如何处理等。从普通的法理分析，上位法对一类事项的规定约束下位法，而宪法具有最高的法律效力，任何法律法规以及其他规范性文件都不得与宪法相抵触，包括主体、客体、内容等方面，特别是关于职权的宪法性分工和基本的规定。习近平同志指出，“法定职责必须为、法无授权不可为，”没有宪法职权根据或授权的自然属于重大问题。而宪法、法律的选择性规定都基于特别的考量，下位法不得违反，其法理也体现于具体的法律之中，如《行政处罚法》第十一条第二款规定：法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。同样的规定还有很多，其理类同，或可作为思考的一个基础。

（三）关于监察法规的规定及其可能存在的问题。监察法规是随着国家监察制度的建立而出现的新的问题，2019年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，明确“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规”，并随之将其纳入于同年12月16日全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》。但监察机关究竟是不是造法机关或准造法机关？其权源在于自足还是基于授权？所造之法为何种性质法规？虽然宪法对监察制度作出了权源规定，也制定了专门的机构组织性法律，但没有宪法和其他宪法性法律关于监察法规的权源性规定，包括监察法规的名称、性质、内容、制定程序、备审流程等相关的内容。退一步讲，监察机关可以造法，那“两院”为何只能作出司法解释而不能直接造法？从历史和世界范围观察，似乎人民法院更接近造法源头。因此，从宪法规范和法理分析，相关问题仍待进一步研究。

（四）关于乡镇人民政府规范性文件备案审查的规定及其存在的问题。这是一个较为特殊的观察对象，虽然《法规、司法解释备案审查工作办法》规定的适用对象和参照适用对象范围足够全面，却找不到关于乡镇人民政府发布的规范性文件备案审查规范的影子，一些基本法律规范往往只对县级以上的机关职权进行具体明确，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》同样如此。但《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第十二条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（二）在职权范围内通过和发布决议；（十）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令。可见，从法理分析和地方组织法律考察，乡镇人大撤销人民政府不适当的决定和命令完全合理，且有充分的依据，乃其职权所在。同时，上溯《宪法》第九十五条第二款规定：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定”，应该可以看作是对相关职权的宪法授权规范。然而，与一般备审相比而言，同样还需要程序性的运行办法。需要注意的是，地方组织法第十二条第（二）项通过和发布的决议，按照该法第五十条第（十一）项的规定，可以由县级人大常委会而非人大撤销；同时还要注意的是，通过和发布决议的职权，与宪法第九十九条规定的职权规范用语一致，但仅规定在乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权之中，而没有以同样用语规定在地方组织法第十一条、第五十条的县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会行使的职权之中，其关联规范仍需协调完善。

结语：

规范性文件备案审查，是为善治提供良法基础的一项保障制度，是为了防范出现违宪违法的问题，并在发现时依法予以纠正的法律制度。做好这项工作，首先要求这项工作建立于较为完善、坚实的合宪合法合理的基础之上。从上述简单分析来看，目前这些基础可能还存在或多或少的制度瑕疵。其中，宪法对于相关制度规范的规定是否符合理性和发展之需，也有可以进一步探讨的空间；组织法、监督法、立法法、《办法》的相关制度规范与宪法规范在增加主体及职权、扩大对象范围、变更处理方式之间的明显不一致，是否构成抵触值得进一步深入研究。习近平同志强调：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。”而且《宪法》第五条第三款规定提供了根本的遵循：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。因此，亟待认真考量，理顺关系，保证作为宪法性的各种制度规范建立于合宪性基础之上。同时，《办法》与全国人大组织法、地方组织法、监督法、立法法的制度规范以及这些制度规范相互之间同样存在的上述问题，也需要进一步协调处理。我们期待以法治的思维、方式深化和推进改革，沿着合宪性审查、深化改革和法律发展的轨道修改完善宪法法律，健全备审制度规范和工作规程，让监督重器矗立于以宪法为核心的磐石之上，为备审高质量发展夯实更坚实制度基础。