市域社会治理现代化的立法进路思考

发布时期: 2020-07-30 信息来源: 市人大法制工作委员会 作者: 叶英波

党的十八大以来,习近平总书记从党和国家事业发展全局和战略的高度,就推进国家治理体系和治理能力现代化提出一系列新理念、新思想、新战略,为加快推进社会治理现代化提供了遵循。党的十九届四中全会指出,要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。2018年6月4日,在延安干部学院新任地市级党委政法委书记培训示范班开班式上,中央政法委秘书长陈一新首次正式提出“市域社会治理现代化”的概念,指出要树立“五大导向”,优化“四大体系”,提升“七大能力”,打造具有中国特色、时代特征、城市特点的社会治理新模式。2019年12月3日,全国市域社会治理现代化工作会议召开,提出了要不断完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,切实提高市域社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。

市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施,是国家治理的重要基石。2020年5月13日,在温州市创建全国市域社会治理现代化试点城市动员会议上,市委书记陈伟俊强调,要对标对表习近平总书记赋予浙江建设“重要窗口”的新目标新定位,着力建设更高质量更高水平的平安温州,先行先试打造市域治理现代化的全国样板,努力成为平安浙江建设的优等生,加快把温州建设成为社会最安全、治理最高效、群众最满意的城市之一。本文在学习领会中央和省市委决策部署的基础上,结合温州市人大履行立法权五周年以来的实践工作经验,探讨思考如何在地方立法层面优化加强市域治理能力现代化。

一、市域层面推进社会治理现代化的优势

将市域社会治理作为社会治理的切入点和突破口,具有深远的政治考量和战略眼光。在中国当前的行政体系结构当中,地市的行政区划共有330多个,处于五级行政体系的中端,上承中央和省,下启区县和乡,发挥着承上启下的枢纽作用,既是决策者,也是执行者。在人口数量结构分布上,我国市域人口数量普遍介于百万至千万之间,以浙江省为例,全省市级行政区域共有11个,常住人口最多的杭州市于2019年超过了1000万人,人口最少的舟山市也有约120万人,分别相当于瑞典(人口1023万)、毛里求斯(人口126万)等世界上中型、小型国家的人口规模,是一个规模适中的治理单元。从历史文化传统上,市域具有相对稳定的行政区划,仍以浙江省为例,至少从明代以来,各个市域行政区划保持着相对稳定,为文化、习俗、观念等治理相关软环境的成型奠定了深厚的基础。由此而言,在推进社会治理现代化中,市域是最有分寸感、最能够得到精准拿捏的层级。

除了具有层级、规模、文化等禀赋上的先天长处外,从现状和问题出发,也能看出市域层面在社会治理上所具有的优势。市域是城市和农村两种社会形态的完整结合体,由于我国城乡发展长期处于二元分割状态,导致城乡社会治理两张皮,由此带来社会矛盾和风险集聚。而当前我国基层治理现状是,县域及以下的基层治理面临着能力和资源上的约束,难以形成结构化的整理合力,无法完全解决由社会结构化转变带来的问题。相对而言,以设区的市为单位的社会治理具有更大更明显的能力和资源的优势,其在立法、行政、司法、人事、财政等方面,具有较为完整的决定权和决策权,具有较为完备的社会治理体系,具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力,具有统筹调动资源的更大优势,是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级。陈一新秘书长指出,市域层面在有效贯彻中央的顶层设计之外,要立足实际对本市域社会治理统筹谋划、周密部署和推进实践。这种统筹规划和周密部署,在市域层面上可以得到最为充分有效的实现。同时,把市域作为完整的治理单元,能够充分发挥城市辐射带动作用,让资源和服务从城市高地流向农村洼地,推进城乡一体化。

当然,市域层面在推进社会治理现代化上并非全是优势,也存在一些难点,当前市域社会治理现代化的主要瓶颈和问题,一是市域社会治理顶层设计难以突破,二是市域社会治理基层基础有待夯实,三是市域社会治理的权威有待加强,四是市域社会治理创新能力有待进一步提升。要在市域社会治理现代化上打出一手好牌,还需要制度架构的智慧力和制度实施的执行力。

二、地方立法在推进市域社会治理现代化上的地位和作用

在首次正式提出市域社会治理现代化时,陈一新秘书长对优化市域社会治理的法治体系做了完整的论述,要求加快构建系统完备、科学规范、集约高效的市域社会治理法治体系,实现社会治理制度化、规范化、程序化。其内容包括了建设科学完备的市域法律规范体系、建设公正权威的市域法治实施体系、建设规范严密的市域法治监督体系、建设规范严密的市域法治监督体系等四个方面,而其中首要的就是建设科学完备的市域法律规范体系,制定权责明晰、便于操作的地方性法规、地方政府规章,为攻克市域社会治理难题提供有效的法律依据。设区市的地方立法无疑全力承担着这项重要任务。可以说,自立法法修订将地方立法权普遍赋予设区的市以来,大大加强了设区的市作为本地治理规范的制定者和推动者的角色,使得市域层级得以搭建完整的治理体系,由此,地方立法权成为市域层面关键的治理资源,是构建市域顶层制度设计的重器。

要认识地方立法在市域社会治理现代化上的作用,还可以从尝试定义市域社会治理现代化的概念出发。中央层面在提出市域社会治理现代化时,将之分解成“治理理念现代化”“治理体系现代化”“治理能力现代化”三个层面进行论述和指示,而没有直接给出定义。有学者尝试将市域社会治理现代化定义为:是指在统筹组织领导和推进市域富强、民主、文明、和谐、美丽现代化进程中,依靠公权力系统、社会自治系统、市场运行系统,运用法律法规、制度规则、自治章程、城市公约、乡规民约、道德规范等方式和手段,对公共安全、社会矛盾、网络安全、文化生活、社会心理服务、权益保障、公共服务、公共秩序等提供更加充分、更加均等、更加精准、更高质量地供给,从而有效调整社会关系,激发社会发展活力,全面实现人的现代化,形成城乡要素资源融合,城乡发展与治理一体,市域发展规划与市域治理方案统筹,市域治理与基层治理衔接,和谐社会与经济、政治、文化、生态文明现代化同步,市域、县域、基层共治共管,共建共享的治理功效同频共振,体现时代特征、中国特色、市域特点的共治共管、共建共享的持续治理行动及其社会化、法治化、智能化、专业化的实施过程。

这一长段学者给出的定义,涵盖了市域社会治理现代化的目标、体系、对象、进路等内容,虽然并不尽善,但也较为全面,是理解市域社会治理现代化的有益佐论。其认为在实现市域社会治理现代化的进路层面要“运用法律法规、制度规则、自治章程、城市公约、乡规民约、道德规范等方式和手段”,这一方面点出了“法律法规、制度规则”的法治要素、“自治章程、城市公约、乡规民约”的自治要素、“道德规范”的德治要素,单从要素组成上来看,符合市域治理现代化的现有官方阐述;另一方面,在要素的排列次序上,却值得思考和探讨。中央要求是将“自治、法治、德治结合起来”推进市域社会治理现代化,“自治”是被放在“法治”前面的,而且这种排列次序在陈一新秘书长首次正式提出概念的讲话中是一以贯之、多次出现的。

虽然目前限于资料,未见到对此的深入阐释,但笔者认为,这里所指的自治,并不是脱离法治体系、与法治泾渭分明的概念,此处的“自治”恰是需要立法给予鼓励、巩固、明确和保障的“自治”,这在陈一新秘书长讲话中可以获得理解。在其“优化市域社会治理的自治体系”讲话段落中提到:“一是完善基层群众自治机制,健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系。二是完善企事业单位自治机制,健全职工代表大会、工会等民主管理机制,发挥好维护职工权益、化解内部矛盾的作用。三是完善社会组织自治机制,推动城乡社会组织成为制度健全、运行规范、充满活力的自治实体,让社会组织的微治理释放出大能量”。三个层面自治机制,使用了“完善”“建立”“健全”“推动”等动词,其主语虽然未点出,但这些自治机制显然并非是可以任意为之的,必然是得到认可的机制,而立法上的确认,就是最高形式的法定认可。若举实践中的例子,则在《温州市物业管理条例》立法中创设对于业主代表大会的规定,即是通过立法来建立完善基层群众自治机制,健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系的适例。将自治放在法治的前面予以表述,应是着眼于激发群众内生积极性和自驱力的考虑,而并不影响以立法为源头的法治在社会治理现代化中的地位和作用。

三、优化市域社会治理现代化的立法进路

良法是善治的前提。推进市域社会治理方式现代化,必须坚持法律规范先行。设区市要善于运用地方立法权,建立系统完备、科学规范、运行有效的地方性法规规章,为市域社会治理现代化提供法律支撑。在地方立法加大对市域社会治理制度供给的进路上,应注重:

(一)深化问题导向,提高地方立法制度供给的准度

检验地方立法的好坏,要看立法是否立足于本地区的实际需要,是否反映本地区的实际情况,是否能解决本地区的实际问题。市域地方立法越契合地方实际,越能解决地方问题,立法制度供给的准度就越高。评价地方立法的特色标准,要看是否找准了问题,是否把重点问题、难点问题、突出问题、具体问题作为立法的切入点、着力点,是否针对人民群众最关切、矛盾焦点最集中的现实问题立法。各个市域的经济、文化、教育、风俗、民情不同,问题不同,对立法的需求也不同,不能为立法而立法,更不能让所立之法沦为景观、花瓶、摆设,必须充分考量市域的经济发展水平、历史传统、地理资源、法治环境、人文背景、民俗风情等实际状况,通过立法准确真实回应市域的实际需求。

以《温州市危险住宅处置规定》为例,2016年10月10日,温州市鹿城区双屿街道发生农民自建房屋倒塌事件,死亡22人。在救援工作结束后,温州全市上下开展对危险房屋的排查和治理处置。针对实践中迫切需要提供危房处置法律手段支撑的现实问题,温州市人大常委会立即于2017年2月将危险住宅处置立法列入了当年立法计划,对危房治理和处置行为予以立法,明确各个主体的责任,赋予政府部门必要的行政手段和处置措施,保障了全市数万间危险住宅得到依法妥善处置,取得了良好的政治效果和社会效果。这足以说明,市域地方立法要着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题,在分析清楚市域实情的基础上,把立法要解决的问题找准,注意选择那些本地区确有必要、急需规范的事项,哪个地方问题最突出,最需要地方性法规加以调整和规范,就把着力点放在哪,精雕细刻,打造精品。

(二)优化手段赋能,加大地方立法制度供给的强度

地方立法的主要领域在于行政管理事项。行政处罚、行政许可、行政强制是地方立法中经常调度使用的主要手段,“行政三法”成为每部地方立法都绕不开的上位法依据。多年来,从事地方立法工作的同志一直通过多种方式包括在全国地方立法工作座谈会上反映,希望调整完善行政三法中有关地方立法权限的规定,给地方更多的立法空间,以适应地方管理、基层治理的实际需要。目前行政处罚法已经列入全国人大年度修改项目并已公布草案征求意见。从对行政法与刑法的比较来看,我们应该可以期待“行政三法”——至少是行政处罚法——能够更开放更自信的赋能地方立法。我国刑法中,对于犯罪构成起点或者量刑档次,一般按照“数额较大、数额巨大、数额特别巨大”或者“情节严重,情节特别严重”规定,而具体的数额起点,一般由各省根据实际情况自行规定,刑法极少直接作出规定。而情节严重、情节特别严重的认定,甚至一些地市的司法部门都可以作出具有实践指导性的规定。而对于罚金,刑法在大多数情况下也仅规定“并处罚金”,而不做具体数额的规定,由司法实践中具体掌握,只在少数经济犯罪中规定一些罚金幅度。

做为国之重器的刑法尚且如此,而相比之下调整利益较小、社会影响面也较小的行政法却束缚较多,中央行政立法往往直接规定了处罚数额,较大压缩了地方立法自主权,影响市域社会治理制度创设应当具有的灵活性,成为地方法与中央法相抵触的潜在隐患因素。从权力配置机构上来说,中央立法应当侧重以大方向上的定性为主,而地方立法则发挥小方向上的定性和定量作用。仅仅在处罚数额的规定上地方立法与中央立法存在一些差异,并不足以认为这就是对法制统一的威胁或破坏。中央立法直接规定处罚幅度的做法,应理解为是在我国法制体系初建之时,地方立法尚未得到发展的情况下,中央立法不得以而必须直接规定之的权宜之计,而在国家立法结构已经普遍覆盖到地市层级的当下,应当对这种做法进行重新审视或者重构,以使社会治理更具有针对性,更加“可操作、接地气、有特色”。

(三)调整立法空间,扩大地方立法制度供给的宽度

立法法修改后,立法权力配置结构得到充实完善,设区的市地方立法迅速繁荣发展,立法数量猛增。然而,一则由于地方立法受到不得与上位法相抵触的刚性约束,严格的合法性审查在维护了法制统一的同时,也客观上实际产生了各地如何因地制宜立法的矛盾困境,地方立法稍有不慎就可能被认定为抵触或放水,这种风险使得地方立法越来越趋于谨慎和保守,一些地方出现了重复性立法、抄袭性立法和单纯宣示性立法。二则由于《立法法》第七十二条以列举的方式将立法空间严格框定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面,这种立法范围的有限开放,体现的是减缩收控的考量,虽然近年来在城乡建设与管理方面逐渐做了趋于宽泛的解释,但地方立法介入调整地方性事务的咬合力仍显不够,制约了地方立法为市域治理现代化进行广泛赋能。三则立法法第八条关于立法保留的十一个事项,内涵原则、外延广泛,从近几年合法性审查的案例来看,对立法保留事项的解释呈现出较大的延展性,类似于合同缔结形式方面的规定也被视为法律保留事项。这种扩张性的解释使得地方立法某些关键条文在制度设计时必须缺胳膊断腿,砍掉可能触犯立法保留事项的内容,影响了地方立法构建制度合力的完整性。

设区市地方立法的空间,应当结合市域治理现代化的现实需要,进行科学合理、实事求是的安排,从而使得地方立法权真正成为市域治理现代化体系构建中的关键资源和推进利器。这就需要研究哪些事项是应当放在市域层面进行治理的,或者说放在市域层面进行治理是最有成效的。以今年以来新冠疫情防控为例,从疫情防控的过程和效果来看,无疑市域层面是发挥了很关键很重要的作用,市域成为了新冠疫情防控的基本单位,在战疫指挥、社会动员、资源调度、工作部署、人员调遣上展现了既是决策者又是执行者的角色,武汉、温州等作为城市主体都取得了阶段性持续性的胜利。这充分表明了在卫生医疗防疫等领域,可以更多的赋权给设区的市。事实上,疫情防控过程中各地都制发了大量的规范性文件,以温州市为例,从成立疫情防控领导小组至今,共已制定了近百件政府临时性行政管理措施,为打赢这场防控战提供了制度供给,而这种制度供给,可以通过赋权地方立法使其更加规范完整。而其真正的好处还不仅限于此,这种进行市域立法赋权的深层意义在于,在市域层面形成了制度试验场和制度竞争态,从而以最小的成本激发出最充分的制度样态,从中可以筛选出最优的制度架构。当然,以疫情防控为例来探讨将卫生医疗防疫领域的立法空间明确放权给市域的恰当性,这种方法事实上也可以投射到对其他领域的立法空间的探讨上。

(四)强化科技支撑,提高地方立法制度供给的“智度”

信息化大数据的时代,发挥数据治理效能是完善市域社会治理功能的重要手段。在新冠病毒疫情防控阻击战中,各地充分利用互联网和信息化手段,大数据、人工智能、云计算、区块链等成为各地应对疫情新措施,包括利用新媒体披露来自官方的透明、精准、详细的信息;推出健康码数字平台,利用大数据技术梳理感染者的生活轨迹,追踪人群接触史,锁定感染源及密切接触人群,为疫情防控提供宝贵信息,为疫情防控各项工作提供了精准化和精细化的服务。因而,在推进市域社会治理现代化进程中,地方立法应当强化科技支撑,依托现代科技手段最大限度整合资源、集合要素、集中力量,搭建信息互联、数据共享、高效运转、集成共用的智慧化社会治理平台。

以温州市人大常委会2019年立法项目《温州市养犬管理条例》为例,该法规规定主管部门应当建立、运行和维护养犬管理服务信息系统。养犬管理涉及多个部门多个环节多个时段,在缺乏统一的信息系统联网共用的情形下,相关信息较为散落,呈现碎片化,影响养犬管理总体效能的发挥。《条例》规定养犬管理服务信息系统联网共用,旨在汇总信息集成数据,打破“信息孤岛”,形成信息全景,成为做好养犬管理服务工作的数据枢纽,实现养犬管理“总体底数清、个体情况明;全程可跟踪、各环能溯源”。养犬管理服务信息系统作为养犬管理的数据枢纽,是推进养犬管理智能化、科学化,提高养犬管理效率、优化养犬管理服务的核心平台,是保障条例实施的重要抓手。这种立法强化科技支撑的例子,在《温州市电梯安全条例》也得到充分体现,该部法规创设“载人电梯应当安装智能化监测装置”的规则,提高了地方立法在制度供给上的“智度”。

结  语

习近平总书记指出,提高城市治理整体能力,要强化依法治理,善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽疾难题。在推进市域治理现代化的进程中,我们要充分有效利用地方立法权,以法治为保障,以良法促善治,发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用,善于运用法治精神审视市域社会治理、运用法治思维谋划市域社会治理、运用法治方式破解市域社会治理难题。我们期待通过发挥地方立法的引领、规范和保障作用,探索出一套更加完善、更加成熟的市域社会治理制度体系,让市域社会治理体制机制更加健全、结构布局更加科学、方式手段更加精准、区域特色更加鲜明,建设一个既安定有序又充满生机活力的市域社会体系。

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