关于龙港新型城镇化综合改革立法的思考

发布时期: 2020-07-30 信息来源: 龙港市人大常委会副主任 作者: 章美华

2019年,国务院撤销苍南县龙港镇,设立县级龙港市,这是近年来全国第一例由镇直接改设为县级市,自此,龙港高质量发展迈入了新阶段。设市以来,龙港以打造国家新型城镇化综合改革示范区为目标,积极探索“大部制、扁平化、低成本、高效率”新型设市模式,积极探索“市直管社区、分片服务”基层治理扁平化改革,目前,龙港市各项改革正在按照既定部署加快推进。习近平总书记指出,凡属重大改革都要于法有据,在整个改革工程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。因此,推动龙港新型城镇化综合改革,必须把推动相关立法工作放在更加重要的位置来落实,使新型城镇化成为法治化的样本。

一、龙港新型城镇化综合改革立法意义重大

龙港市新型城镇化综合改革是新时期党中央、国务院着眼于全面深化改革大局、探索非县政府所在地特大镇撤镇设市、破解城乡“二元”体制促进城乡融合发展的一项战略举措,在全国具有示范意义,也将对我国新时期推进新型城镇化进程产生深远影响。积极适时推进这一重大改革的立法,具有以下意义:

1.有助于依法治国建设社会主义法治国家。依法治国建设社会主义法治国家是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,是推动高质量发展的内在要求,是指导推进各项改革的行动纲领。龙港作为改革开放的产物,建镇36年来,在上级领导部署下积极推动各项改革,以改革推动发展,成为“温州模式”的一面旗帜、新型城镇化的一个典型。在当前依法治国方略全面实施的大背景下,龙港新型城镇化综合改革要想成为可复制、可推广的全国样本,必须走法治化发展道路,建设成为依法治国、依法改革的样本,成为“法治浙江”建设的先行者、示范者。

2.有助于巩固改革成果更好在全国推广。龙港自1984年建镇以来,无论是自下而上还是自上而下的改革,经历次数很多,包括1995年列入全国小城镇综合改革试点;2010年温州市强镇扩权改革试点;2011-2019年三轮的浙江省小城市培育试点。这些改革在取得成效的同时,也存在一个不足,往往一下子放权,一下子又收权,反反复复。总结经验就是改革成果没有以法律形式加以保障。因此,新时期推动龙港新型城镇化综合改革必须吸取教训防止以前改革出现反复,一开始就要从法律予以保障,通过立法把龙港推进“大部制、扁平化、低成本、高效率”新型城镇化综合改革中取得的好经验、好做法予以总结提炼、固化法治化,既固巩了改革成果,又有利于在全国更好复制推广,发挥示范效应,从而更好促进国家新型城镇化进程。

3.有助于推动新型城镇化综合改革实践向纵深迈进。龙港探索新型城镇化综合改革是一项基础性、系统性和长期性的工程,是一项没有现成答案需要在实践中不断摸索的创新活动。在探索过程中,必然会遇到很多阻力和困难,必然要突破现有的体制机制,此时需要通过法制手段为之提供改革顶层设计,提供体制机制保障。尤其是如何按照扁平化治理要求,构建起“市管社区、分片服务”的市域治理现代化格局;如何保障“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新型设市模式有效运转,这些需要通过立法进一步明确改革方向、改革目标、制度设计、政策支持等一系列重大问题,以保障龙港市新型城镇化综合改革实践按照建成“市场化建城引领区、基层治理改革创新实践区、民营经济创新发展示范区”的目标要求顺利推进、取得成效。

二、义乌国际贸易综合改革试验区立法实践的借鉴启示

义乌是全球最大的小商品市场,年成交额连续27年蝉联中国专业市场冠军。为了进一步发展壮大义乌小商品市场,推动国际贸易改革发展,2011年国务院批准在义乌开展国际贸易综合改革试点。在推进这一综合改革实践中,义乌深深感到必须从法律制度层面对探索改革实践及所取得的成果予以保障。在各方努力下,2012年11月29日,浙江省第十一届人大常委会第三十六次会议作出了《关于保障和促进义乌国际贸易综合改革试点工作的决定》,这是一份地方性法规,有力支持保障了义乌国际贸易综合改革试点工作的推进。2014年11月18日,浙江省委、省政府出台了《关于深化义乌市国际贸易综合改革试点若干意见》,支持义乌开展国际贸易综合改革试点。2018年7月,浙江省委书记车俊到义乌考察,提出要在试点的基础上设立国际贸易综合改革试验区。2019年1月4日,浙江省委、省政府出台了《义乌国际贸易综合改革试验区框架方案》,批准设立了国际贸易综合改革试验区,明确提出了争取国家及省级层面支持事项、下放权力71项。其中,提出了“省人大常委会要加快立法进程,研究制定试验区相关条例”。2019年2月,省委、省政府设立了义乌国际贸易综合改革试验区管委会,作为省政府派出机构,这标志着义乌建设国际贸易综合改革试验区迈出了重要一步。2019年11月29日,浙江省十三届人大常委会第十五次会议通过了《义乌国际贸易综合改革试验区条例》,该条例将于2020年1月1日起施行。该条例分为总则、管理体制、产业发展、贸易便利、金融服务、营商环境、附则等7章计37条。

据义乌市人大常委会有关领导介绍,义乌推动国际贸易综合改革立法,前后历时10年时间,能够顺利实现立法来之不易,这是四个方面努力的结果:一是上级领导关心关爱的结果,特别是省委、省政府主要领导高度重视、大力支持,2019年省委、省政府出台的《义乌国际贸易综合改革试验区框架方案》中提出:“省人大常委会要加快立法进程,研究制定试验区相关条例”,这为义乌国际贸易综合改革试验区立法作了最重要的保障。二是义乌市委、市政府、市人大领导高度重视的结果,而且不是一任领导在努力,是历任领导持之以恒在争取、在努力。三是各个部门通力协作的结果,涉及到国际贸易的部门必须都要搞清楚其上位法存在哪些问题,要在哪些方面实现突破,要解决什么问题,这些都要统统搞清楚、提出来。四是专业部门各显神通的结果,包括人大法工委、司法局、法制研究院等等,要把政策语言转化成法律语言,形成法律法规。

从义乌国际贸易综合改革试验区推动立法工作实践来看,以下几点值得龙港借鉴:

1.立法工作必须在改革取得成效和形成经验的基础上加以推进。义乌国际贸易综合改革立法之所以前后历时10年,其实也是义乌国际贸易综合改革在实践中不断推进、不断取得成效的基础上自然而然的一种水到渠成。只有切切实实取得了改革成效、形成了改革示范,推进改革立法就变成了各方共识。为此,义乌在推动立法工作中,采取两步走的方式:第一步是由省人大常委会通过《保障和促进义乌国际贸易综合改革试点工作的决定》,第二步是由省人大常委会通过《义乌国际贸易综合改革试验区条例》,这也说明伴随着改革实践的不断深入取得成效而推进立法的工作原则。从龙港来看,2014年列入全国新型城镇化综合改革试点,至今也已经6年了,以“大部制、扁平化、低成本、高效率”为主要目标的改革实践取得了初步成效,这些为推进立法工作创造了条件,具备了提出立法的现实基础。

2.立法工作要以省委、省政府出台的支持改革政策为前提加以推进。浙江省委、省政府先后于2014、2019年两次出台专门支持义乌开展国际贸易综合改革的政策文件,对义乌国际贸易综合改革的总体要求、目标任务、创新举措、保障措施都做了具体的规定,这是义乌启动立法工作的纲领性文件。在这一纲领性文件的指引下,推进立法工作就变得简明易操作了,与立法工作有关的省属部门之间的沟通协调也会变得十分方便,实现从政策语言向法律语言跨越。从龙港来看,省委主要领导高度重视龙港改革推进情况,近一个多月里,在不同场合多次就龙港改革发展作出指示、提出要求,2020年6月,在省委督查室提交的调研报告上,专门批示由省政府常务副省长牵头研究龙港撤镇设市后运行中遇到的问题,7月27日,在省直单位厅局长工作交流会上,专门就各厅局简政放权支持龙港改革提出要求。温州市委主要领导多次到龙港实地调研指导改革工作,提出具体要求,市委、市政府即将出台《关于支持龙港高质量续写国家新型城镇化综合改革“后半篇文章”的若干政策措施》。但目前缺乏的是省委、省政府出台专门支持龙港开展新型城镇化综合改革的一揽子政策,尚缺乏政策语言,这也是推进龙港新型城镇化综合改革立法需要积极争取的工作。

3.立法工作要紧紧围绕实施综合改革所要解决的问题加以推进。这一点上,义乌做得十分专业。义乌聘请了法制浙江研究院的法律专家来参与具体的专业技术工作,积极对接上级有关部门,研究梳理出立法要在哪些问题上实现突破上位法,在哪些方面上需要从法律上加以支持、加以界定,等等。所以,2019年这一次,从提出立法到立法通过,时间很短效率很高,固然与改革成效明显、上级政策支持有关,但是不可否认,立法的着力点抓得精准是一个重要因素。所谓立法着力点抓得精准就是搞清楚立法的必要性和可行性。从龙港目前来看,同样需要专业人士梳理清楚立法的必要性和可行性问题,即从哪些方面入手推动综合改革立法。

三、推进龙港新型城镇化综合改革立法工作的建议

推进龙港新型城镇化综合改革,创造经验,形成示范,为其他地方提供可复制、可推广、可借鉴的模式,这是新时期国家赋予龙港的一项战略任务。而积极推动新型城镇化综合改革立法就是为了保障这一国家战略任务能够在法治化的轨道上顺利推进,并且创造出经得起历史检验的“龙港样本”。现结合龙港实际,提出如下推进立法工作建议:

1.龙港新型城镇化综合改革与义乌国际贸易综合改革有类似之处,在立法问题上需要借鉴义乌经验。义乌推进立法的关键:一是一边争取政策,一边推动立法,让立法跟着政策走;二是拿下“义乌国际贸易综合改革试验区”帽子,让立法成为省委、省政府的政策之一,由此顺利快速推进。龙港新型城镇化综合改革试点从2014年开始,当时全国列入新型城镇化综合改革镇级试点单位只有两个,至今已取得了积极的改革成效,积累了大量的改革经验,在全国具有示范效应,可以说,推进龙港新型城镇化综合改革立法具有不下于义乌改革立法的重大意义。为此,可以分两步走推动立法:一是争取先由省人大常委会通过一个《保障和促进龙港新型城镇化综合改革的决定》;二是在此基础上待条件成熟,再推动《龙港新型城镇化综合改革试验区条例》及时提交省人大常委会立法通过。

2.当前要把推进立法工作重心放在积极争取省委、省政府出台专门支持龙港新型城镇化综合改革的一揽子政策上,从根本上解决立法的政策障碍。政策上的重大突破,既是龙港新型城镇化综合改革加快推进形成示范的前提,也是加快推进立法工作的前提,也是指导推进立法工作的行动纲领。为此,龙港要在新型城镇化综合改革已经取得成效的基础上,及时总结经验,提出政策要求,通过温州市委、市政府,报请省委、省政府支持并出台一揽子框架政策措施,包括设立龙港新型城镇化综合改革试验区,包括国家、省级层面权力及事项下放,包括提出由省人大常委会加快推进立法的动议等,为立法工作扫除政策障碍,步入立法快车道。

3.启动立法工作机制,形成立法共识,建立工作专班,找准立法着力点。要在龙港市委、市政府、市人大主要领导、各个部门层面形成推动龙港新型城镇化综合改革立法的高度共识,要建立龙港市推进新型城镇化综合改革立法工作领导小组及办公室,齐心协力齐抓共管持之以恒推进这一工作,主要领导要亲自抓立法工作,分管领导要具体抓立法工作。要聘请专家、智库团队深度参与立法工作有关专业问题的研究和策划;要系统梳理出龙港新型城镇化综合改革需要突破哪些问题,需要解决哪些问题,重点在发展定位、设市模式、产业发展、城乡融合、基层治理、营商环境、对外开放等方面如何实现突破;要搞清楚立法的基本工作流程和工作要求,为加快推进立法工作夯实基础。

[返回首页] [关闭窗口]

温州市人大常委会办公室版权所有 浙ICP备05062502号

电话:+86-577-88969776

Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统