【摘要】县级人大机关和代表，在社会治理工作的作用发挥中，涉及到法定职能、角色定位和作用效能等因素，需要在职能上恰当定位，在工作态度上全心全意，在工作方式上灵活机动，当好六大角色，精准发力，既不能喧宾夺主，又不能袖手旁观，实现法定效能和社会价值相统一的目的。

【关键词】 县级人大  社会治理  作用  实践  思考  

党的十九届四中全会聚焦国家治理体系和治理能力建设，明确了社会治理是国家治理的重要方面。具体而言必须要加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。

作为基层政权政治的重要组成部分，人大工作如何与党委、政府中心工作结合起来，如何在社会协同、公众参与、法治保障等方面发挥其应有的作用，是当前需要关注的课题之一。

一、人大工作参与社会治理的政治要求、法律依据和机构设置

作为一种重要的基层政治制度，其该承担的职能有政治上的要求，法律上的依据和相应的机构人员来配套，从而才能支撑起向外框架和价值体系，才能把效能放在社会进行评价和体现，这是基础，也是基本要求，更是前提保障。

（一）政治要求：由于突发事件以及基层基础薄弱造成社会的复杂性和紧急性，往往会产生行政执政能力和社会要求之间的空隙，群众和社会要求之间存在差距，所以，如不充分挖掘和利用其他各种制度包括人大制度的价值和功能，就会带来制度资源的极大浪费，增大政府治理的成本。简而言之，人大制度参与社会治理有其极大的空间和范围。

习近平在《庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”可见人民代表大会制度本身符合现代政治理念，满足了现代社会对政治的要求，因此完全可以承载和消解现代化对政治带来的压力，也可以在治理群体性事件上发挥其应有功能，不可或缺，举足轻重。

（二）法律依据：人大参与社会治理工作的法律依据是《地方人大常委会组织法》中“在本行政区域内，保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行，管理交通和公共事业；管理文化、教育、卫生、优抚、救济和社会福利工作”的规定，可见，人大参与社会治理并非是超越职权范围强作为强出头，寻找存在感，而是法定职能要求，特定职责所在，否则就是失职失位。

（三）机构设置：基层人大在社会治理方面，除了卫生、文化以及教育等设置了科教文卫体工委之外，最近还增加设置了社会建设工委，其职能有：开展社会事业方面工作的调查研究，并协助人大常委会组织开展社会事业方面的视察、执法检查等工作；听取所联系政府相关部门和机构关于推进社会事业工作发展的专题汇报。对关系社会事业发展的重大事项和人民群众关心的重大问题组织专题调研，并提出意见建议。其涉及到了社会治理的各个方面，是全方面、立体化和网格化的，其调查研究、视察、执法检查、听取汇报、专题调研、提出建议意见和报告等职能方式，则是立足于人大机构特点，与其他委办执行方式并无差别。

由此可见，人大工作对于社会治理方面是加强、强化和推进的，并不是忽视，并且在职能设置上的要求也是越来越高的。

二、人大参与社会治理工作中存在的不足之处和原因分析

当前，县级人大参与社会治理工作还存在着以下几个薄弱的环节:

一是参与操作有立法上的空缺。基层人大参与由党委政府主导的社会治理工作，在具体操作层面上存在盲点，袖手旁观隐隐觉得不妥，但插科打诨或者深度介入却又一时不知从何下手，如何下手，怎样下手，往往会站在台上下不来，成为一个很尴尬的角色。

二是介入指导有融入工作体系上的难度。对于介入社会治理进行指导，除非做做表面文章，在大多数情况下是完成一种流水式的过程，如果从头到尾全程指导，由浅入深全面指导，让党委政府听取意见，按其建议办事，属于很稀少的情况。处于一线的政府也仅是把指导作为一种形式上的任务去配合完成，而不是认真听取和吸收，以及不折不扣的执行。

三是深入监督有遇到层层阻力。监督是人大的重要职能，但在实际操作时，更多的处于表面上不痛不痒的监督，没有严格落实法律法规要求，如果非要深入和较真，党委政府就会有意见，改正纠偏不彻底不完全的现象普遍存在，有时还会遇到各级领导和各级阻力，为避免拉不下脸和得罪人，只好收手作罢。导致人大在社会治理中处理群众反映的问题效果不佳，效能不高。

总而言之，在社会治理体系中，人大工作更多的是浮于表面，无法深入，只是在形式方面占据上风，这与政治、法律和职能要求上存在差距。

究其原因，主要有以下几个方面：一是在制度层面，尚无操作规范。上级人大没有将社会治理作为一个立法的议题进行专题研究而提上日程，从而出台一个可操作的规范，做到有法可依，有法必依，师出有名。二是在实践操作层面，尚无形成常态机制。党委政府没有将责任田象承包到户一样分给人大，虽然其职能上有要求，但还属于是原则性的指导意见，在落实方面却无从着手，导致长效机制没有建立，在实际操作层面往往是命令式的，处于打一枪换一炮，哪里漏洞补哪里的不稳定态势。三是在职责职能定位层面，尚无明确的意见。卫生防疫、消防安监、市场监管等社会管理的职能，均由党委领导下的政府负责机制，作为监督机关，人大很难插得上手，所以其职能是模糊不清，做撒手掌柜不妥，做陷阵前锋也不妥，其处于一个比较模糊可有可无的位置。四是在组织人员架设上，尚处于弱化。在我国基层政治序列中，人大一般排在党委政府后面，机构人员包括决策层的构成基本上是即将退休处于政治暮年的领导干部，而不是冲锋在前的年轻干部，因而其扮演的角色也就有差别，就象一个巨星，年青时星光最为闪耀，暮年虽然还活动在舞台上，却已与主角无缘。

三、瓯海区的做法以及其启示

史无前例的新型冠状肺炎病毒将全国人民推向了前线，形成了全民“战疫”的格局。疫情伊始，瓯海区人大常委会就积极开始探索和实践疫情防控下的人大工作，经过精心研究，以“四个转变”统筹推进各项工作，做到了紧抓中心、协助帮衬，成效明显:一是转变监督内容。针对在抗击疫情、复工复产、民生保障等过程中出现的新情况、新问题，区人大常委会及时转变监督方向，主动调整监督计划4项，对公共卫生、居民生活垃圾分类、农产品加工与物流以及对新出台的《浙江省民营企业发展促进条例》贯彻落实情况开展专题监督，凸显人大工作针对性、实效性特色。二是转变工作角色。人大干部主动转变角色，当好助企专员、招工专员，深化助企服务。27名人大干部挂钩联系34家重点龙头企业，通过讲政策、送服务、解难题，指导企业用足用活各类惠企政策。以区人大常委会副主任为组长，派出工作组赴福建、湖南、安徽等地，实地开展“招工+返工”专班工作，并与当地政府、职业学校签订友好合作框架协议，帮助破解用工难题，最大限度降低疫情的影响。三是转变工作节奏。区人大常委会提前对接镇街人大、人大代表等对拟提交区人代会的代表疫情建议提前指导并严格审核把关；要求区政府提前做好疫情建议办理预交办工作，缩短人代会后交办准备时间，精准交办；督促区政府提前开展涉及疫情的提案交办工作，全部进行分解交办。四是转变工作方式。充分运用信息化技术，推进人大工作数字化建设。改版升级瓯海人大网，实现人大信息掌上浏览，疫情问题进行网掌上监督；通过钉钉、微信等网络平台，积极开展“代表直播间”“人大代表视频会议”“微调研”等抗疫活动；整合网上联络站、“主任信箱”等网络资源，梳理汇总群众提出的问题，及时反馈相关部门，督促办理并以微信或电话形式向群众反馈办理结果。

此间还涌现出了一位人大代表郑静，系潘桥街道社区卫生服务中心医务科科长，作为一名医务工作者，她用医者仁心的大爱、悬壶济世的情怀守护着一方群众的健康，坚守在基层疫情防控一线；作为一名代表，把群众最关心的现实问题反映给政府，使政府能够更准确地把握民声民意。她连续工作加班达50多天。

上述可知瓯海区人大履职职能，一是精准监督，即监督各类法律法规的执行落实情况，特别是在重大疫情或者发生社会重大事故等期间，全力掌握重大政策法规的变化和调整，加上监督督促，以实现社会重大转型利好。这里他们把握好开方精准无误，做到对症下药、药到病除，而不是增加审查的麻烦和时间的浪费，引起一线人员的反感。二是积极参与，一方面负有职能要求的人大代表参加各类本职工作，这是本职，更是形势要求。需要关注的是，他们作为一个群体类别，为民呼吁和请命的代表，其典型示范作用很重要。他们做到了这一点，树立了典型，做出了风貌，博得了社会的高度评价和人民群众的真心好感。另一方面是人大机关、下属镇街人大，与党委政府并无二样，直接参与了社会治理的一线中心工作，分工不分家，体现了主人翁的精神，在关键时刻雪中送炭，展现人大工作者应有的担当。

可见在全民“战疫”面前，瓯海人大并不是一个看客，也不是配角和边缘人，他们不推诿，不畏难，不怕危险，充分运用制度的天然优势和资源优势，紧扣中心勇往直前，真抓实干大义凛然地承担起了该有的职能，对于与疫情相关的法规政策进行有效监督，动员代表和机关人员参与到一线工作中去，承担起了与党委政府一样的工作角色，有的放矢有条不紊的开展，成效斐然，胜利完成了任务。其间还涌现出了先进典型，引起了良好的社会反响。

四、人大工作参与社会治理的作用和理论支撑

人大在社会治理中，主要有以下几方面的作用：一是为基层社会治理提供法治保障。县级人大可通过决定和命令，保障基层社会治理中执法的统一性、权威性和严肃性，对基层政府的规范性文件进行备案审查，对基层政府在社会治理中依法依规进行规制管理。二是巩固对基层的领导。作为最基层的国家权力机关，县级人大的作用发挥，关系到国家政权的巩固和发展。如果县级人大体制不完善，人民民主就难以落地生根，国家政治制度就缺乏坚实的基础。从最基层最薄弱的关键环节入手，加强县级人大工作和建设，有利于提高人大工作整体水平，推动人民代表大会制度与时俱进。三是强化民意表达。区级人大代表，与基层的人民群众有更多在一起的机会，可以密切联系群众、了解民情民意。他们可通过更加接地气的提出建议、批评和意见，或者通过人大机关约见政府及其组成部门负责人，反映群众的要求和意见。四是有利于公正司法。县级人大对于行政、司法机关进行监督，通过开展人大监督，组织对政府性投资项目、重大民生工程和人民群众高度关注的问题进行论证听证和绩效评估，推动运用法治思维和法治方式解决工作中存在的问题。五是可以充分发挥民主。我国既有民主又有集中，既有授权又有监督的制度安排，是符合我国国情。县级人大代表由选民直接选举产生，在社会治理中的作用充分发挥了积极的民主。

在理论上关于基层人大工作参与社会治理的做法，除了基本要求是坚持积极参与、扩大谋划，统筹推动，关于参与的方式，主要有几下几种做法进行阐述:一是要实现基层社会治理过程中的公众参与。地方人大代表如何通过履职行为参与地方治理创新，尤其是提出要建立履职平台和机制，推进代表履职常态化，聚焦民生实事，着力推动解决群众关心的突出问题，扩大公众参与，推进多元主体协同治理，加强舆论宣传，增强代表履职影响力和美誉度等举措，对于充分发挥人大代表在社会治理中的作用很有操作性意义。二是要有民意整合与沟通、利益表达与维护等基本功能。从人民代表大会制度的价值内涵和内在结构来看，人民代表大会制度具有上述等几个基本功能。三是要发挥地方人大在制度规范工作中的主导作用。解决我国当前县级基层社会治理中存在的矛盾和问题，特别是当前我国基层的社会治理困境，县级地方人大通过建章立制规范的方式解决矛盾和问题，发挥县级顶层设计的优势，是优化基层社会治理路径的一种创新。优化基层社会治理的制度路径，实现基层社会的“善治”。 四是要强化人大工作职能，有效整合社会治理资源，提升基层治理法治化水平。基层治理是以基层政府为主导、各类社会组织和广大人民群众踊跃参与，为基层社会提供公共产品和服务，解决基层社会发展中出现的问题，管理基层事务，进而实现基层社会善治的目标和愿景。五是要做决策引领者与规范实施监督员角色。基层社会治理法治化首先应该是社会治理规范的法治化，地方人大承载着其他社会治理主体不可替代的的角色。县级人民代表大会及其常务委员会直接面对人民群众，在推进基层民主政治建设、扩大公民有序参与、巩固基层政权，特别是提高基层治理能力水平方面有很大的作为空间。

五、县级人大工作参与社会治理的主要做法及建议

党的十九届四中全会把坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分提出，对于当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期意义重大，影响深远。人大工作要把坚持和完善共建共治共享的社会治理放在更加突出的位置上，下更大功夫，做更多努力，具体而言，要做好六大角色定位:

一是要做好制度设计制订者的角色。要出台人大工作参与社会治理的制度设计者，包括工作的范围、指导的方式、职权的范转等，做到工作有法可依，有章可循，确实保障做什么、如何做以及如何做的制度保障。在制度中还需要明确动真碰硬的监督模式，进一步树立人大的监督权威，杜绝出现“督而不办，办而不实”的状况。人大要严格按照监督法的规定，要求政府部门对于承办事项实行一把手负责制，对于办理不利的，要实现问责和计入绩效考核。

二是要做好平台建设者使用者的角色。县、乡（镇、街道）级要建好用好人大代表联络站，人大代表要通过联络站这一平台，保障与基层选民的经常性联络，深化代表接访和走访基层群众制度。该站实行代表坐班制，对外公布代表接待日时间、地点以及范围内容，营造宣传氛围、不断扩大受众范围，让辖区群众知晓，强化介入度、延伸度，将从人民中产生到人民中去的制度落到实处，以充分体现民意，做到主动把握工作，推进履职常态化。

要充分利用互联网，加强人大履职信息化建设，搭建人大代表与群众网络交流互动平台，比如官方网站、微信公共号，除了发布工作动态信息外，要更多的通过网络与群众进行互联、互动和互通。优化人大的网站建设，设置人大的官方微博、微信群及 QQ 群等自媒体沟通工具，强化人大代表与群众之间的沟通。

三是做好决策指导者的角色。人大与其他政权机关最大的不同在于，其能够吸收和发展一批社会精英人员，从而使其麾下有众多的资源和力量优势，特别是要发挥群团组织、社会组织作用。他们象疑难杂证的著名医生一样能够精准把脉、对症下药，走出困局，关键时刻显身手，在决策层面意义重大。在此基层人大也要主动作为，主动对接，积极向党委政府献策，全力实现法治、德治相结合的城乡基层治理体系。

四是做好参与者的角色。在社会治理方面，无论是在政治上，还是在法律上，人大的角色都是靠后、参与、配合和辅助的，不能喧宾夺主，先客后主，那样既做不了事，反而会因手伸的太长而惹人生厌，对大局不利，所以要精准角色，精准定位，当好本位职责人。而且要尽心尽责，强化职责担当，埋头苦干，任劳任怨，而不是置身事外，与己无关。

要进一步出台相关文件明确人大在社会治理体系中的定位，做到于规有据，形成党委领导、政府负责、人大督导、社会参与、群众参与的社会治理体系，而人大则要主动监督政府行为，使人大权力从文本走向实践，更好的尊重和保障公民权力，为政府开展社会治理提供法治保障，不断提高政府公信力。

要明确人大参与社会治理的具体途径，比如民生实事票决制，人大代表定期定点联系视察制，通过基层人大代表联络站接待群众等等。

五是做好真知灼见搜集者的角色。高手在民间，人大要立足职能，充分发挥制度优势，进一步广开言路，虚心纳谏，开通一切线上线下渠道来搜集好点子、好建议和好议案，对于涉及社会治理的各种问题，进行认真深入细致的对待，进行充分调查研究，然后再通过人大常委会向党委、政府上报和反映，充分表达民意、搜集民意、反映民声，切实做到上传下达、下情上达沟通无障、无阻隔。加速基层社情民意调查系统的建设工作，了解和倾听选民利益诉求，把畅通民意表达渠道和参与社会矛盾化解作为推进社会治理创新的重要突破口。

现代化的治理体系提出“多元主体参与”、“政社互嵌”、“下沉式”等治理模式,其核心观点之一是发挥公众在治理过程中的主体作用。人大代表要围绕“民意”做到民意吸纳、压力释放、立法推动、绩效监督四个功能。民意吸纳和压力释放是群众基础,立法推动和绩效监督又法律规范和制度保证。

六是要做好队伍建设者的角色。在历史进步社会发展过程中，人是最主要的因素，人大的队伍建设任重道远。县级人大在参与社会治理过程中，具有功能、组织、资源等制度层面的优势，要进优化人大立法和监督职能，建立人大代表履职激励与约束的长效机制，不断完善人大参与的社会治理平台建设等。

要不惜一格降人才，不断提高人大队伍在社会治理中立体化、法治化、专业化和智能化水平，成为拉得出来扛得起来的勇士和精英，在社会治理当，其作用的发挥就会越来越突出，从而实现其应有的职能。同时明确人大在参与社会治理中提升自身的履职能力。基于地方人大的法定职权和社会治理的现实需求，人大应当在参与社会治理中提升自身的履职能力。

要建立健全人大推进社会治理的长效机制，使人大工作在社会治理创新工作中大有所为，充分认识他们在社会治理创新中的优势，明确人大推进机制的必要性和形势的需要。

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