泰顺县人大常委会办公室 缪德仕

【内容摘要】法是治国理政的重要工具，而“良法”是推进科学治理的前提。近年来，地方各级人大常委会在加强和创新监督方式保障社会和谐稳定方面进行了积极的探索和实践，取得了一定的成效，但仍然存在着人大常委会组成人员结构素质不适应、部门执法尺度不一，突破利益障碍困难等问题。本文拟结合工作实际，就如何进一步优化人大及常委会组成人员结构，改进监督方式，保障“良法善治”作些粗浅探讨。

 关键词：人大制度  良法 监督 

法律是治国之重器，良法是善治之前提。以良法促进发展、保障善治——这是党的十九大报告对中国特色社会主义法治提出的新的要求。党的十八大以来，全国人大及其常委会在坚定坚持党中央集中统一领导，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，提高立法质量上作了积极探索改进，使法律法规更加充分反映客观规律和人民意愿，更加准确适应经济社会发展需求，更加有效解决实际问题。地方人大及其常委会在推进法律法规实施上，不断探索并总结了宝贵的经验，如，设立微信反馈平台、实施整改效果测评、开展履职工作评议等，使地方人大在执法监督上不断取得新的成绩。但基于体制上的原因，地方人大在法律监督上依然存在一些困惑，主要表现为以下几个方面：

一、法律监督力量薄弱。近几年，国家全面推进依法治国，不断健全立法工作制度和体制机制，提高立法质量，使法律法规更加充分反映客观规律和人民意愿，更加准确适应经济社会发展需求，更加有效解决实际问题。当前，国家安全法律体系已基本确立，民法典编纂工作取得重大进展，补短板重要领域立法继续出台，不断完备法律切实树立维护了宪法权威。但作为法律法规实施监督机构的地方人大建设依然没有多大改变，行政管理型人员多，懂法律、经济、财政、城建的专业人员相对缺乏，地方人大常委会在梯队老中青比例失衡，老同志多，中青年干部少，年龄结构偏大，部分组成人员存在“二线思维”、享乐主义。在执法检查过程中，难以准确对法理原则的理解和把握，出现外行检查内行的情况，这在相当程度上影响了执法检查的深度和力度。这与新形势下推进法治社会建设对专业团队的需求不相协调，与加强和改进人大监督工作不相协调。

二、刚性手段运用不足。人大及常委会通过办理代表议案建议、代表联络站等平台能够掌握的信息面较广，特别是进入信息化时代，运用微信和信息反馈平台，不难掌握社会普遍关心关注的热点难点问题。但从各地人大常委会日常执法检查的内容看，多数仅限于听汇报、看典型，进行形式化座谈，很少就完善相关制度和具体问题进行深入细致地调研视察，导致执法检查流于形式。个案的监督，往往最能有效督促部门落实具体整改行为，社会不平衡不公正的链条往往就体现在个案上，像近几年社会关注较多的干部违规经商办企业、制假售假、欺行霸市、电信诈骗、黑中介、霸王条款等。然而，监督法并未明确人大常委会个案监督权限。所以，从执法检查方法看，没能很好地体现扶正查偏纠错的原则，很少触及执法中的实质性问题。

三、利益固化藩篱难破。对地方人大及其常委会来说，开展任何一部法律的执法检查并不难，难的是对照立法法精神，对照以人民为中心的新思想来打破部门、团体不合法不合理的条款设置，打破违法变相利益索取来平衡群众诉求。尽管各级政府响应国务院号召以大力推进权力清单的方式向社会承诺权力边界，但在利益面前，依然有一些人和团体在变着法子套现权益。部门行使职权的过程中，消极应对无偿服务项目，热衷于创收服务项目，甚至存在“为增收而执法”的现象，通常采取的策略是增加限制性条件、扩大行政处罚面。如当年邮政法的修改其中就规定 “信件的寄递由邮政企业专营”，如果该条获得通过，那众多以商业信件为主营业务的快递公司将被法律所限，最终这一条被全国人大常委会删除。影响较大的还有前几年上海浦东新区原南汇交通执法大队的“钓鱼执法”，郑州的“馒头办”，各地“野鸡大学”，校园贷等。颇令人费解的是几家银行推销一种需要担保信用卡，隐藏担保时效长达90多年。问题的根源之一固然在于过去几十年部门立法的实践，将大部分政府部门的核心利益进行了法制化，“利益固化”这页大门的钥匙掌握在权力者自己手中，而社会公众很难参与，人大代表、政协委员出于种种考虑也不提，极大影响到政府公信力，最终只能随着中央改革力度的加大、人大监督机制的完善和监察新体制的建立而一层层被打破。

    四、立法法精神被谈化。作为规制国家立法制度和规范立法活动的重要法律，《中华人民共和国立法法》是关于国家立法制度的重要法律，对于规范立法活动，调节法律关系，保障公民权益，推进依法治国等，具有重要意义。立法法被称为“管法的法”。但在具体法律法规实施过程中，相关执法机构往往注重了法的本身，却忽视了法的系统性，地方人大常委会开展法律监督也很少在立法法适用上有所顾及。如，2014年底，内蒙古的王力军未办理粮食收购许可证收购玉米，并获利6000元。巴彦淖尔市临河区人民法院于2016年4月15日作出刑事判决，以非法经营罪判处王力军有期徒刑一年，缓刑二年。案情引发社会广泛关注。2016年12月16日，最高院依法指令巴彦淖尔市中院对本案进行再审，该院认为王力军的行为虽具有行政违法性，但不具社会危害性和刑事处罚的必要性，不构成犯罪。类似的案例争议点频发在新旧法更替期间，如劳教废止、税法修改、二胎放开和夫妻债务纠纷法律解释出台。一般来说，行政民事法律法规新的规定更加符合社会发展规律、更具人性化设计。对于如何处理新旧法交替期的个案，从立法法精神上理解并不难，但按旧法来执行则有违新法优于旧法、从旧兼从轻和法的谦抑性原则。在国家推进全面法治社会建设的时代，如何保障在政治、经济、社会效果上优化法律法规的实施，从立法精神上保障法律体系内部和谐一致，真正体现“良法善治”内涵，正考量地方人大、政府与司法部门的智慧。

由于我国法治改革处于转型关键期，地方人大常委会在监督思维、机构配置上也必将有一个适应过程，如树立以人民为中心的民本理念，以宪法为核心的法治观念，以专业为导向的专工委队伍建设等。从监督层面来看，尽管系列改革阻力不小，但改革毕竟是树立法治权威、完善利益分配格局、构建和谐社会的有效手段。党的十九大提出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。这一要求，为当前深化民主法治改革和正确把握人大依法监督方向提供了重要理论和政策指导。

一、建立结构科学合理的人大干部队伍。党的十九大提出要完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。然而，当前的人大常委会组成人员结构对加强和改进监督工作显得极为有限。推动地方人大工作上台阶，需要一支具备全新素质要求的队伍。一要政治可靠。既要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁，又要善于与选民的联系，认真反馈民情民意。克服到人大机关歇歇脚、养养老等享乐主义。二要业务过关。要具备法治意识和法治思维，自觉维护宪法、法律的权威，掌握监督法、选举法、组织法等人大业务知识，熟悉财经、城建、教育、卫生、司法等专业知识，调研要深，审议要准。三要结构合理。既要有一批经验丰富的壮年中年干部，也要有一批富有朝气，精明能干的青年干部。从人力人才资源上保障人大及常委会监督工作的效率、效能、效果。

二、始终保持监督为民的本色。党的十九大提出，要扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。习总书记在十三届全国人大一次会议闭幕式上一再强调始终要把人民群众放在心中最高位置。这就要求我们要牢固树立监督为民思想，更加广泛地动员和组织人民群众依法参与管理地方国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，让公民通过多种形式和途径依法反映生产生活中遇到的问题，反映“一府一委两院”在行政、司法和监察中存在的问题，支持合法合理主张诉求。当前，地方人大常委会创建的代表联络站、邀请公民旁听人代会和常委会会议、向公众征集年度监督议题、推行民生实事项目代表票决制和组织代表向选民述职等，为公民了解人大、认识人大、参与人大工作提供更加便捷高效的服务平台，有助于密切地方国家权力机关和人民群众的联系，促进人大常委会重大决策的科学化和民主化，不断提高为人民利益和幸福而履职的本领。

三、善于从体制机制上打破利益藩篱。党的十八大以来，中央强力推进反腐倡廉、简政放权、深化行政审批制度改革等一系列举措引来国内外舆论关注。地方人大及常委会能否从立法、重大事项决策和专项工作监督上推进配套改革，推进国家政策法规落地，事实上已经成为改革在基层最终能否成功的关键。怎么改？首先，要让公开成为常态。党的十九大报告在提到建设人民满意的服务型政府时强调各级政府要依法、公开施政；监督法规定，人大常委会听取专项报告要向本级人大代表通报并向社会通报。依靠现代强大的信息平台，推进政务公开不是难事，关键是公开什么项目，细化到什么程序，如权力清单、扶贫资金发放、行业收费标准，甚至按照公务员法规定公开公职人员岗位任职资格、岗位职责和服务范围等。二是全力推进改革。改革关键就是理顺人事、权力关系，破除陈旧的行政观念，完善相关法律政策体系，使社会服务功能变得轻便顺畅，促进社会自身及人与自然的和谐发展。不改革，可能使一批人得肥胖症，另一批人却要经受营养不良煎熬。改革不能写在纸上挂在墙上，而必须在具体领域具体体制机制上加以理顺，如当前政府推进乡村振兴、节能减排、机构改革、压缩三公经费、取消国内漫游费、优化营商环境等。三是要发挥人大监督优势。地方人大常委会要加强与代表、群众和媒体互动，积极为助力当地党委推进各项改革措施出谋划策，创立有实体平台的监督模式。如我省的网上人大代表履职平台、海南的预算联网在线审查、温州的实事面对面等。通过完善监督机制，创新监督方式，从大处着眼，小处着手，全面推进改革任务落到实处，让发展成果更多更公平地惠及全体人民，让人民群众有更多获得感。

四、以良法保善治开创法治社会新风尚。我国建设新时代中国特色社会主义法治体系已日臻完善，全社会法治观念明显增强。坚持良法，保障善治要突出做好以下几点：一要致力于执法公平公正。在律法执行上要讲究公平，“不患寡而患不均”，尤其是信息通达的今天，当事者更易于在同类型案例执行结果的差异上进行对比分析。英美法系推崇的“判例”制度就是基于实践推理的正确性的说服力来考量，尽量缩小同类案件在执行上的差异。因为部分同类案件的定性差距较大，易引起公众对执法机关质疑。如同是向社会不特定公众集资，涉案55亿的丽水“银泰案”一审判决主犯季某为死刑，其涉案父亲和兄弟死缓；另外涉案52亿的 “立仁集团案”主犯董某量刑仅10年，其余人员1至4年不等，虽然从法的谦抑性看，量刑有其法理依据，但横向比较结果迥异。二要维护法制统一。实践中下位法与上位法部分规定不一致、政策与法律打架现象并不罕见。如河南省永城市城乡规划服务中心主任夏某执行了市政府出台的违法“会议纪要”而被追究刑事责任。一方面说明当地有关部门和领导法律意识淡薄，另一方面也体现了当地法制和规划部门对规划法和公务员法理解极为有限，把关不严。随着立法权限下放，地方特别是设区的市一级所订立的条例、办法将在法理衔接和规范上引来新的挑战，有必要在法规统一性和连贯性等方面加以重视，从而利于法律法规的落实。三要注重立法与执法的人性化。良法的出发点是以人民为中心，惩恶扬善保平安促发展。既要对贪腐诈骗侵占行凶等“恶行”不手软，又要对安分守纪的劳动人民、弱势群体进行保护，守护好生态环境和自然资源，这样才能保障社会和谐发展。有些法律法规虽没有明文规定被废止，但与新的社会情势已不相适应。如，2007年3月1日，沈阳市市民李某穿越铁道口时被火车撞死，家属索赔，铁路企业根据《铁路法》相关规定不承担赔偿责任，但愿根据国发[1979] 178号文件规定支付400元赔偿款，双方互不让步只得诉诸法律。沈阳市中院终审判定，被告方铁路企业应赔偿死者家属20万余元。几年前，顺应人口政策的变化，国办及教育、公安、卫计部门通过发文或召开新闻发布会强调，禁止部分地区将落户、入学、低保与父母落实生育政策挂钩，使大批“黑户”得以解决户口问题。所以说，良法和善治关键是要有好的制度设计。作为权力机构，地方人大及常委会在这方面要有更多的担当。习近平总书记曾引用古人语说：立善法于天下，则天下治；立善法于一国则一国治。相信良法和善治将开创中国法治的新时代。

参考文献:

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[2] 樊大彧.《打破利益藩篱，全面深化改革》.北京青年报 2017.3 .6

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    网 2017.2 .17