党的十九大报告指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”人大监督是我国最高层次、具有最高法律效力的监督。

乡镇人民代表大会作为我国乡镇一级的基层国家权力机关，是民主法制建设的前沿阵地，也是我国人大建设体系中最为基础和最为薄弱的一环。乡镇人大监督作用的行使，关系到我国基层民主政治建设的推进和人民群众当家作主权利的实现。只有贯彻实施好监督法，进一步加强乡镇人大的监督工作，充分发挥乡镇人大代表的监督作用，才能更好地保障和促进地方经济又好又快发展。

本文将以鳌江镇人大为例，阐述乡镇人大如何开展代表监督工作以及所取得的成效，以点带面，剖析目前乡镇人大监督工作存在的不足，进而探讨如何增进和加强乡镇人大的监督实效，并据此提出几点相应建议。

一、鳌江镇人大监督工作现状与成效

鳌江镇人大主席团围绕政府中心工作，充分发挥人大代表的监督职能作用，在2018年，共组织代表开展各类视察、监督、会议等活动78次，1300多人次。代表们以高度的政治责任感和使命感，认真履行宪法和法律赋予的职责，尽职尽责，建言献策，切实保障鳌江镇党委政府重大决策的贯彻落实，有效推进经济社会持续健康发展。

（一）代表在行动，助推政府中心工作

为了发挥代表的先锋模范作用，鳌江镇人大主席团组织代表开展代表在行动系列活动，要求代表积极参与、支持配合政府各项中心工作的推进。在创国卫工作中，各位代表身先士卒，对周边环境时刻进行监督、暗访，发现问题及时反映，处理了多处垃圾盲区、死角。如在2018年3月29日，鳌江镇人大主席团组织代表对鳌江“创国卫”工作进行专题督查，深入到背街小巷当中去，代表将视察中的所闻、所见、所想汇集成一条条对策和方法，提出了大力宣传、严管重罚、加强整改、强化长效机制等具有针对性、建设性的建议意见，并于同年11月16日再次对问题地段进行视察，有效助推“创国卫”工作的开展。在企业“围墙美化”工作中，代表们对照标准，与全镇151家企业进行挂钩监督，积极联系、约谈挂钩企业，指导并督促企业开展环境卫生整治与提升工作，同时也带回企业的心声，将企业需求传达给政府部门，将用实际行动架起企业与政府之间沟通的桥梁。

（二）关注民生民情，维护群众根本利益

每年，鳌江镇人大主席团把鳌江镇政府十大民生实事工作项目分配到十个社区联络站，按照“一站一项目”进行一对一监督，要求每个联络站每个季度至少开展一次民生实事项目视察，并在每个季度末把项目进展情况、资金使用、项目质量、实施绩效等情况上报，确保民生项目落实落地。对于群众反映强烈的热点、难点问题，我们也自始至终密切关注，不定期的开展视察和调研。不定期的组织代表对食品卫生安全、医药卫生、农污工程、农贸市场等与群众息息相关的民生工程，进行视察和跟踪监督，为百姓把好质量关。

（三）发挥督促作用，助推重点工程推进

围绕“突出重点，注重实效”的原则，主席团有重点、有针对性的组织代表视察九叠河公园、“拆整建美”、交通工程等重点项目建设情况。多次组织代表视察九叠河湿地公园工程，时刻关注工程进展情况。针对鸽巢路二期二标段工程推进滞缓，多次组织代表深入施工现场，详细了解工程建设进展情况以及在推进中存在的困难和问题，建言献策，有效推进工程的建设。同时，代表们针对重点项目在拆迁补偿政策方面存在的历史遗留问题，多次深入一线做好拆迁户的思想疏导和矛盾化解工作，为重点项目的顺利推进发挥了积极作用。

（四）加强依法监督，深化部门评议工作

鳌江镇人大主席团坚持部门评议工作制度，始终把部门工作评议作为监督工作的重要内容来抓。在2018年，鳌江镇人大制定部门工作监督评议活动方案，并经人大主席团会议票决产生了鳌江建设管理办等9个镇属部门和鳌江综合执法局等7个县机关部门派驻机构共16个部门，召开部门工作监督评议部署会和动员会，抽选五级人大代表共80余人参与评议工作，要求各级代表深入开展、广泛听取群众意见，认真参与各环节工作，扎实行使监督权，评出干劲、评出成绩、评出实效，保证评议结果公正有效，并将评议结果排名前三名和后三名给予年度考核加减分，真正发挥人大评议的良好效果。

二、乡镇人大监督工作中普遍存在的问题

（一）乡镇人大代表自身素质不足

人大代表是人大监督的主体，监督政府工作，对人大代表自身素质有着较高的要求。代表个体综合素质的差异，直接影响着实施监督的效果。主要表现在：一是部分代表履职民主意识淡薄、履职积极性不高。有的代表在履行监督职责过程中，参与意识不够强，缺乏主动性。二是代表来自不同社会层面、不同岗位，有些代表本职工作繁忙，没有充足的时间和精力参与监督活动。三是缺少基本的综合素质和必要的专业知识。一些乡镇人大代表的文化水平较低，缺乏基础性的综合素质，并且对政府工作不了解，参政议政能力不强，不能提出有针对性的意见和建议。

（二）乡镇人大监督制度不健全

目前，我国对于各级国家权力机关监督职权的规范行使问题，主要是由2006年8月27日第十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》来予以规定和规范的，但其只适用于县级及其以上各级人大常委会，而没有对乡镇人大监督职权的行使问题作出统一规范。各省、自治区、直辖市人大常委会根据监督法制定出台的具体实施办法也没有对乡镇人大监督职权的履职程序、开展方式、工作责任等进行规定和规范。从而，乡镇人大在行使宪法和地方组织法等赋予的监督职权时，由于缺乏具体的操作规范，致使其难以实施，监督工作也只停留在“台面上”，形式化较为突出。

（三）乡镇人大监督机制有待完善

1、知情知政渠道受限

知情是参政议政和依法监督的前提和条件，如果知情渠道不畅，监督将无从谈起。现阶段乡镇人大的知情知政渠道主要方式有审议政府工作报告、调研座谈、视察及执法监督检查等，通过这些方式所能了解的政府信息和群众意见只是冰山一角，获得的讯息非常有限，从而导致乡镇人大代表对政府、社会的知情不足，难以有效发挥监督职能。

2、刚性监督手段缺位

乡镇人大在监督乡镇人民政府工作的过程中，一般把审议工作报告、开展执法检查、组织代表视察等作为主要监督形式，对于地方组织法所规定的质询、特定问题调查、撤销不适当的决定和命令、罢免及撤职职务等较为严厉的、具有强制力和威慑力的刚性监督手段运用较少。在部分地区，乡镇人大因为怕麻烦，怕得罪党委、政府领导甚至根本没有动用过刚性监督手段，使得这些刚性监督手段束之高阁，让问题无法真正加以解决，乡镇人大监督就只能泛泛而谈、停于表面，无法真正触及重点，进一步加剧了乡镇人大监督的形式化。

3、财政预算监督缺失

在实际工作中，对宪法和法律明确规定的乡镇人大对同级政府财政享受的监督权运用也不够充分。地方组织法第九条明确规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会有权审查和批准本级行政区域内的财政预算和预算执行情况。作为最基层的乡镇人大，承担着对本级财政预算监督的重要职能，但在具体工作中，由于受乡镇人大预算监督机制不够完善、专业人才匮乏等诸多因素的影响，这一职权没有得到有效落实，普遍存在着乡镇人大存在不敢监督、不愿监督，乡镇政府不主动接受监督、不愿接受监督，预算审查和批准预算流于形式，预决算执行缺乏监督制约机制，预算外资金监管不力等问题。大部分乡镇人大在每年年末或年初的乡镇人民代表大会上听取完报告后，在本预算年度内通常再也没有关于财政预算的监督措施。

三、进一步有效发挥人大监督作用的思考和建议

（一）提升乡镇人大代表的履职能力

乡镇人大代表的文化程度不高,专业素质参差不齐,缺乏履行职责的积极性和主动性,严重影响了人大监督效能的发挥。落实乡镇人大的职权,尤其是确保宪法和法律赋予乡镇人大监督权的全面有效行使,使其真正“有位且有为”,提高乡镇人大代表的素质,势在必行,迫在眉睫。

1、优化和改善代表结构

乡镇人大代表换届选举时,既要注重代表的广泛性和代表性,又要注重代表的素质。应把那些政治素质好、文化水平较高、坚持原则、群众基础好、有一定参政议政能力,热爱人大工作的人推荐为乡镇人大代表候选人,彻底改变那种把代表职务当作“荣誉职务”的现象。人大代表具有为选民服务的意识,有社会责任感,有收集表达选民意愿的能力,有综合协调引导能力和宣传贯彻会议精神的能力,这样的组成结构有利于增强人大监督的民主性和科学性。

2、加强代表履职培训

乡镇人大应切实加强对代表的培训工作,以不断提高代表素质,促进代表更好地履行职责。对代表的培训应当包括以下内容：一是组织代表系统学习宪法和代表法、选举法、地方组织法等法律,不断提高代表的法律素质;二是组织代表系统学习人大工作业务和人大工作常识,使代表能够正确认识人大的性质、地位和作用,正确认识人大代表的权利、义务和职责,正确把握人大工作的方法;三是组织代表系统学习其他与人大工作相关的知识,如经济学知识、法学知识、社会学知识等,从而不断提高代表依法履行职责的能力和水平。对代表的培训应采取新当选代表的集中培训与分期分批地轮训相结合、中长期系统培训与短期专题培训相结合、全员培训与重点培训相结合的方式，以达到提升代表履职能力、促进代表更好发挥作用的目的。

（二）健全乡镇人大监督制度体系

要做好人大代表的监督工作，必须要按照合法性、规范性、实效性的原则，通过制定和完善相关法律制度，明确监督主体和客体的法律定位，让人大代表依法开展监督，让乡镇人大监督工作有法可依、有规可循，大大提高人大监督实效。

1.建立健全国家权力机关监督的基本制度。

明确规定权力机关是整个监督体系的核心,对人大监督的性质和原则,监督的主体、对象、内容，监督的方式、程序、后果处理等做出明确的规定,使监督工作制度化、规范化;强化人大的监督职能,建立人大对其所选出的行政和司法官员的评议制度、弹劾制度、罢免制度以及不信任投票制度等。

2、强化国家权力机关监督的处置权

处置或制裁之权是国家权力机关对监督对象违法、失职行为的最后处理权,是最严厉的监督手段,也是监督权得以落实的保障。如果没有处置或制裁权,监督就只能是一种形式,难以发挥实质性的作用。因此，在监督立法中应进一步明确撤职、罢免等处置权的适用范围,对权力滥用、权力腐败、法定权力不作为等各种不同情况的处置方式。

3、细化地方人大监督制度

除了补充和完善人大监督在法律层面上的有关规定外，地方人大还应制定和细化具体监督工作制度和程序，为人大监督工作提供制度保障。

一要建立定期联系制度。可定期与政府部门相关负责人联络沟通，了解部门工作的进展情况，并将收集到的意见建议及时向有关部门反映。

二要建立信息反馈制度。加强对人大代表提出意见建议办理情况的跟踪监督。相关工作机构要在一定的工作时限内将代表意见建议处理情况形成书面反馈形式。

三要提高刚性要求。人大代表对政府工作的监督中，对一些进展缓慢，可能无法如期完成的工作，要通过向有关部门反映，要求承办单位说明原因并提出相应对策。

（三）完善乡镇人大监督工作机制

1、拓宽人大代表知情渠道

人大代表是国家权力机关、监督机关的组成人员，应享有更加丰富的知情渠道。因此，有必要在现有常见方式的基础上，积极探索人大其他收集社情民意方式：如在各级人大网站、街道公布人大代表的电子邮箱、人大信箱、人大热线；开展人大代表街道（居委）接访活动；开展人大代表网络征集意见、建议活动；畅通上下级人大代表沟通交流渠道；探索并建立人大代表参与特定问题调查常态化机制；建立人大代表个人提出视察活动常态化、约见政府工作人员常态化机制等。

2、综合运用多种监督手段

根据法律规定，乡镇人大的监督手段除了听取和审议乡镇人民政府工作报告，还有询问和质询、特定问题调查等多种监督方式。但是，从当前各地乡镇人大的工作实践来看，人大监督主要还是采取审议报告的方式，综合运用其他监督手段的并不多。因此，乡镇人大要积极探索监督手段的综合运用，适当增加刚性监督手段，实现监督效果的最大化。

一要完善和规范询问机制。将专题询问作为乡镇人大审议监督的常规手段，围绕党委中心工作和政府重点工作，选择相关审议议题开展专题询问，推动政府工作，不断增强询问的制度化、规范化、常态化。二要进一步拓展人大监督的功能。通过开展专项工作评议等方式，加强对被任命人员的监督，把工作监督与对人的监督结合起来，督促被任命人员更好地履行自己的职责，提高人大监督针对性。三要增加乡镇人大监督工作的奖惩措施，强化人大代表关于问题整改、建议办理、意见落实等方面的刚性要求，奖惩分明，以提高人大监督的权威性。四要用好用活各种监督方式。每一种监督的形式方式、方法和侧重不同，但它们之间有着内在的联系，彼此之间有着互补性。乡镇人大在监督中不能拘泥于某一种形式，需综合运用多种监督方式，一环扣一环，加强监督的深度和力度。

3、加强乡镇人大财政预算监督

当前乡镇人大的预算决算审查监督工作与法律法规要求以及人大代表和人民群众的期望还有一定的差距。乡镇人大加强财政预算监督应从以下方面着眼：

一要加强对预算编制的监督，重点关注预算安排是否符合有关法律法规和党和国家的方针政策；预算的编制是否体现了量入为出、收支平衡的原则。

二要强化对预算调整情况的监督。乡镇人大要把预算调整作为加强监督的重要方面，防止乡镇预算调整的随意性，维护预算的严肃性。

三要逐步深化对预算使用绩效的监督。除了对资金使用状况进行监督，把好预算资金的规范使用关以外，可以采用听取专项工作汇报、视察、调研等形式，同时结合项目审计，对预算执行情况进行跟踪监督。

四要切实加强对预算外资金的监督。乡镇人大要特别对涉农资金、专项资金、不良债务等实施重点监督。

五要突出财政决算审查。财政决算是预算执行的年度结果，与财政预算相比，决算更能反映财政的实际收入情况，同时也是下年度预算编制的重要依据，因此应突出财政决算审查工作。

总之，财政预算监督是当前我国乡镇人大监督的有效形式，加强乡镇财政预算监督的研究和探索，应遵循先易后难、由浅至深的原则，既要积极稳妥，又要大胆探索，不断拓展财政预算监督的广度和深度，管好乡镇人民政府的“钱袋子”，进一步完善我国乡镇人大监督机制。